Sanzioni Consob non penali e dies a quo dell’illecito di durata (Cass. civ. Sez. II n. 28736 del 30.10.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla Consob per la violazione degli obblighi di diligenza, correttezza e trasparenza di cui all’art. 21 TUF, diverse da quelle per manipolazione del mercato di cui all’art. 187-ter TUF, non hanno natura sostanzialmente penale. Esse restano pertanto sottratte al principio del favor rei, non essendo configurabile alcun vincolo convenzionale o costituzionale di retroattività in mitius, con conseguente applicazione del regime transitorio dell’art. 6, comma 2, d.lgs. n. 72 del 2015, che fissa l’efficacia delle modifiche alla parte V del TUF al momento dell’entrata in vigore delle disposizioni attuative adottate dalle autorità di vigilanza. Il differimento di tale decorrenza non eccede la delega conferita dall’art. 3, comma 1, legge n. 154 del 2014. Qualora un illecito di durata sia contestato all’intermediario a titolo di responsabilità diretta ex art. 190 TUF, il calcolo della sanzione non può essere retrodatato a un periodo anteriore all’operatività di quella fattispecie, dovendo il giudice di merito verificarne la congruità con esclusivo riferimento ai segmenti temporali successivi.

Il Fatto

La Consob ha adottato una delibera sanzionatoria nei confronti della banca e di numerosi esponenti aziendali, contestando tre violazioni dell’art. 21, comma 1, lett. a) e d), TUF e della disciplina attuativa, in materia di obblighi di diligenza verso la clientela, governo dell’esternalizzazione di funzioni operative e valutazione di adeguatezza degli investimenti. In applicazione del cumulo giuridico, la Commissione ha irrogato sanzioni pecuniarie a carico dei singoli e della banca, quest’ultima chiamata a rispondere anche in solido per il pagamento.

Gli opponenti hanno impugnato la delibera davanti alla Corte d’appello di Milano, che ha respinto l’opposizione. Avverso la sentenza è stato proposto ricorso per cassazione affidato a sei motivi, imperniati sulla mancata applicazione della legge più favorevole sopravvenuta, sulla violazione del principio di legalità quanto agli illeciti contestati all’ente, sul difetto di competenza della Consob rispetto all’AGCM e sull’erronea quantificazione delle sanzioni.

La Motivazione della Corte

La Corte conferma l’orientamento consolidato sulla natura delle sanzioni in esame. Le misure irrogate dalla Consob, diverse da quelle per manipolazione del mercato, non sono equiparabili, per tipologia, severità e incidenza patrimoniale, alle sanzioni sostanzialmente penali. Il diritto nazionale le qualifica come amministrative e tale qualificazione è coerente con la platea ristretta dei destinatari e con il grado di afflittività, non accompagnandosi ad sanzioni accessorie né a confisca.

Il richiamo alla sentenza della Corte EDU Grande Stevens c. Italia non muta il quadro: i principi convenzionali operano nell’ottica del giusto processo e non impongono di considerare penale una sanzione qualificata come amministrativa dall’ordinamento interno. Ne deriva l’irrilevanza delle questioni di legittimità prospettate e l’inapplicabilità del favor rei, restando fermo il principio di irretroattività della legge sfavorevole che governa la materia amministrativa.

Il differimento dell’efficacia delle nuove disposizioni all’entrata in vigore della normativa secondaria di Consob e Banca d’Italia è coerente con l’art. 6, comma 2, d.lgs. n. 72 del 2015 e non eccede la delega, che rimetteva al legislatore la facoltà di estendere l’ambito applicativo del favor rei, senza imporlo. Nessun vincolo convenzionale o costituzionale impone la generalizzata retroattività della legge più favorevole nelle sanzioni amministrative.

La Corte accoglie invece il terzo motivo, che investe la responsabilità diretta della banca per gli illeciti di durata contestati. Pur trattandosi di illeciti permanenti, la fattispecie sanzionatoria dell’art. 190 TUF è entrata in vigore dopo l’8 marzo 2016; fino a tale data nessuna sanzione era applicabile all’ente a titolo di responsabilità diretta. Il giudice di merito avrebbe dovuto calcolare la congruità della sanzione facendo riferimento ai soli segmenti temporali successivi a tale data, e non retrocedendo il dies a quo a periodi anteriori.

Quanto agli altri motivi, la Corte esclude la motivazione apparente della sentenza impugnata, nega l’omessa pronuncia sulla competenza Consob, ribadendo che le violazioni dei doveri organizzativi degli intermediari ricadono nella competenza sanzionatoria della Commissione e non dell’AGCM, e conferma l’insindacabilità in sede di legittimità del giudizio di adeguatezza e proporzionalità della sanzione. La sentenza è cassata con rinvio alla Corte d’appello di Milano, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.