Usi civici e revoca del mutamento di destinazione: giurisdizione amministrativa (Cass. Sez. Un. n. 263 del 04.01.2024)

Principi di diritto (Massima)
In tema di usi civici, la giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici, ai sensi dell’art. 29, comma 2, della legge n. 1766 del 1927, comprende le controversie concernenti l’accertamento dell’esistenza, della natura e dell’estensione dei diritti di uso civico, nonché la qualità demaniale del suolo. Tuttavia, in caso di impugnazione di un atto amministrativo, la giurisdizione del giudice amministrativo è esclusa solo quando le questioni dedotte attengano direttamente alla valutazione della demanialità dei terreni o richiedano un previo accertamento di tale qualità. La giurisdizione amministrativa permane, invece, quando i motivi di censura sono diretti a contestare l’iter procedimentale dell’atto, senza presupporre alcuna indagine sulla qualitas soli.

Il Fatto

Il Comune ricorrente, con deliberazione consiliare, aveva richiesto alla Regione l’autorizzazione al mutamento di destinazione d’uso di un terreno, al fine di consentire la realizzazione di un elettrodotto. L’autorizzazione era stata concessa con decreto dirigenziale. Anni dopo, il Comune revocò la propria deliberazione, rilevando che i terreni erano gravati da uso civico e investiti a pascolo permanente. La Regione revocò a sua volta il decreto autorizzatorio.

La società subentrata nell’autorizzazione impugnò la revoca dinanzi al TAR Lazio. Il Comune eccepì il difetto di giurisdizione in favore del Commissario per la liquidazione degli usi civici e propose regolamento preventivo di giurisdizione, sostenendo che una precedente pronuncia del TAR Salerno avesse già affermato la giurisdizione del Commissario.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite hanno anzitutto disatteso la tesi del Comune secondo cui la giurisdizione del Commissario sarebbe fondata sulla sentenza del TAR Salerno. Quel giudice aveva declinato la propria giurisdizione senza decidere nel merito, e solo le pronunce che statuiscono sulla giurisdizione in relazione a una statuizione di merito acquistano autorità di cosa giudicata sostanziale (Cass., S.U., n. 16458/2020; n. 15208/2015). Mancando tale presupposto, la decisione non spiegava effetti nel giudizio successivo.

Nel merito, la Corte ha richiamato il consolidato orientamento secondo cui spettano al Commissario le controversie relative all’accertamento dell’esistenza, della natura e dell’estensione dei diritti di uso civico, oltre che alla qualità demaniale del suolo (Cass., S.U., n. 8252/2023; n. 15530/2022). Anche dinanzi all’impugnazione di un atto amministrativo, la giurisdizione del giudice amministrativo è esclusa ogni qualvolta le questioni attengano direttamente alla demanialità o richiedano un previo accertamento di essa (Cass., S.U., n. 8564/2021).

Nel caso concreto, le censure proposte dinanzi al giudice amministrativo miravano esclusivamente a contestare l’iter procedimentale che aveva indotto l’amministrazione a revocare l’autorizzazione. Nessun motivo imponeva un’indagine preliminare sulla qualitas soli, né in via generale né in ordine alla destinazione a pascolo permanente. Anche il terzo motivo non negava la sottoposizione del bene all’uso civico, ma sosteneva soltanto la legittimità del mutamento concesso e la viziosità della revoca. I vizi denunciati erano tutti interni alle valutazioni dell’amministrazione.

In definitiva, poiché non era necessario accertare la qualità del suolo né in via principale né in via incidentale, non ricorrevano le ragioni che giustificano la giurisdizione del Commissario. La Corte ha quindi dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo, che provvederà anche sulla liquidazione delle spese del giudizio di legittimità, escludendo il raddoppio del contributo unificato non trattandosi di impugnazione.