Varianti in corso d’opera per sopravvenienze normative e limite alla proroga contrattuale (Corte dei Conti Sez. contr. Campania n. 5 del 13.01.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le modifiche contrattuali rese necessarie, in corso di esecuzione dell’appalto, dall’emanazione di un decreto ministeriale sopravvenuto rientrano tra le varianti in corso d’opera ammesse dall’art. 120, co. 1, lett. c), d.lgs. n. 36/2023, purché non alterino la struttura del contratto, la sua causa concreta e l’equilibrio economico sotteso. La valutazione circa la natura non sostanziale della variante appartiene alla discrezionalità della stazione appaltante, censurabile in sede di controllo preventivo di legittimità solo in presenza di un superamento delle soglie di sbarramento normative o di un travisamento evidente della realtà fattuale. L’opzione di proroga è legittimamente esercitabile quando la relativa clausola sia stata inserita ab origine nel bando; essa non può però essere reiterata nel tempo, poiché la ripetizione di plurime dilatazioni del vincolo contrattuale pregiudicherebbe l’assetto concorrenziale del mercato.

Il Fatto

Il Vice Prefetto Vicario di Benevento, con decreto n. 91166 del 4.11.2024, ha approvato gli atti aggiuntivi alle convenzioni attuative dell’accordo quadro stipulato il 25.3.2024 con quattro operatori economici per l’accoglienza e l’assistenza di cittadini stranieri richiedenti protezione internazionale.

Le modifiche si erano rese necessarie a seguito del D.M. 4.3.2024, che ha approvato il nuovo capitolato per i servizi di accoglienza, e della circolare del Ministero dell’Interno n. 2898 del 21.3.2024, che ha sollecitato le Prefetture ad adeguare i contratti in corso di esecuzione. Il Magistrato istruttore ha formulato sei rilievi, tutti superati in esito alla risposta dell’Amministrazione, e ha deferito il provvedimento alla Sezione per la pronuncia collegiale sul visto e la registrazione.

La Motivazione della Corte

La Sezione muove dal principio per cui la fase esecutiva dei contratti ad evidenza pubblica resta finalizzata alla cura concreta dell’interesse pubblico e non costituisce una “terra di nessuno” sottratta al controllo. L’esecuzione deve rispecchiare fedelmente l’offerta risultata migliore, perché altrimenti sarebbe agevole aggirare in sede esecutiva le regole del buon andamento, della trasparenza e della concorrenza (Cons. St., Ad. Plen., n. 10/2020).

La disciplina delle varianti oggettive va interpretata in maniera rigorosa. L’art. 72 della direttiva 2014/24/UE consente solo le modifiche che non alterano la natura generale del contratto, e la giurisprudenza euro-unitaria qualifica come sostanziali quelle che dimostrano la volontà delle parti di rinegoziare i termini essenziali dell’appalto (CGUE, 3 aprile 2010, C-91/08; CGUE, 7 dicembre 2023, C-441/22 e C-443/22). La variante è sostanziale quando altera in modo rilevante l’equilibrio economico, estende notevolmente l’ambito di applicazione o modifica la natura giuridica e la causa concreta dell’operazione negoziale.

Nel caso di specie, il D.M. 4.3.2024 assume valenza attuativa rispetto alla fonte primaria (art. 10, co. 1, e art. 12, d.lgs. n. 142/2015, come modificato dall’art. 6 ter, co. 1, d.l. n. 20/2023) e persegue l’obiettivo di assicurare livelli uniformi di accoglienza sul territorio nazionale, integrando un interesse rilevante. La modifica ha inciso solo marginalmente sulle prestazioni, senza alterare la struttura del contratto né il suo equilibrio. La Sezione richiama l’art. 120, co. 1, lett. c), come riformulato dall’art. 42, co. 1, lett. a), d.lgs. n. 209/2024, e lo legge in sintonia con il principio di conservazione del contratto pubblico e con l’art. 9, d.lgs. n. 36/2023, che privilegia gli interventi manutentivi rispetto a quelli demolitori.

Quanto alla proroga, l’art. 120, co. 10, la consente quando l’opzione sia prevista nel bando e nei documenti di gara iniziali. La clausola dell’art. 4 dell’accordo quadro richiamata dall’art. 14 delle convenzioni integra tale ipotesi, ma la Sezione avverte che l’ente non potrà esercitare ulteriori proroghe: la genericità della clausola e la ripetizione di dilatazioni temporali pregiudicherebbero la concorrenza, non potendosi ammettere un affidamento senza gara (Cons. St., Sez. V, n. 4192/2013; Cons. St., Sez. III, n. 1521/2017).

Sulla mancata sottoscrizione digitale del decreto, la Sezione osserva che l’autografia non è requisito di esistenza dell’atto quando dal contesto emerga la sicura riferibilità soggettiva. Nel caso concreto la carenza ha integrato una mera irregolarità, sanata dall’atto confermativo del 2.12.2024, in coerenza con il principio del risultato e con l’art. 97 Cost. Esperita l’istruttoria, la Sezione ammette il provvedimento al visto e alla registrazione, con le osservazioni svolte in motivazione.