Proroga di ordinanza prefettizia su zona rossa legittima con istruttoria attuale (Cons. Stato n. 1171 del 13.02.2026)

Principi di diritto (Massima)
Le ordinanze contingibili e urgenti ex art. 2 r.d. n. 773/1931 costituiscono potere extra ordinem, residuale e atipico, esercitabile solo in presenza di urgenza o grave necessità pubblica e nel rispetto dei principi dell’ordinamento. Il sindacato del giudice amministrativo non può sostituire la valutazione tecnica dell’autorità di pubblica sicurezza, salvo che emerga un manifesto e irrazionale sviamento del potere. Il presupposto della temporaneità non preclude in sé la proroga, purché questa sia sostenuta da un’istruttoria attuale e da motivazione adeguata. La misura che vieti lo stazionamento in aree a rischio è legittima se il pericolo è concreto e accertato caso per caso, non derivante da automatismo tra segnalazione e allontanamento.

Il Fatto

Il Prefetto di Napoli, con ordinanza del 31 dicembre 2024, ha vietato in alcune aree cittadine, denominate zone rosse, lo stazionamento di soggetti segnalati all’autorità giudiziaria per determinati reati e che assumano atteggiamenti aggressivi, minacciosi o insistentemente molesti, sì da ostacolare la fruibilità di quelle aree. La misura, inizialmente efficace per tre mesi, è stata prorogata con due successivi provvedimenti, sino al 30 settembre 2025.

Alcune associazioni, due consiglieri di municipalità e un soggetto gravato da precedente penale hanno impugnato gli atti davanti al TAR Campania. Il giudice di primo grado, con sentenza n. 5699/2025, ha annullato le ordinanze per difetto dei presupposti di contingibilità e di temporaneità, ravvisando la trasformazione dello strumento eccezionale in ordinario mezzo di governo dell’ordine pubblico. Ministero dell’Interno e Prefettura hanno proposto appello.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato affronta anzitutto la legittimazione ad agire delle associazioni, rilevabile d’ufficio. Richiamando il proprio orientamento (Cons. Stato, Sez. III, n. 9905/2024; Ad. Plen. n. 6/2020 e n. 5/2019), il Collegio ribadisce che essa presuppone che la questione attenga in via immediata alle finalità statutarie, che l’interesse sia diffuso e comune a tutti gli associati, e che sussista un interesse concreto e attuale. Nel caso di specie l’ampio spettro delle finalità statutarie copre anche interessi di segno opposto, con una frattura selettiva interna, e non è allegato un interesse diretto alla rimozione degli effetti pregiudizievoli. Le associazioni sono pertanto estromesse.

Nel merito, il Collegio ricostruisce la fisionomia del potere: provvedimenti atipici e innominati, a carattere residuale, da adottare per fronteggiare situazioni straordinarie non affrontabili con gli strumenti ordinari, nel rispetto dei principi dell’ordinamento, come affermato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 26/1961 e ribadito da Cons. Stato, Sez. III, n. 4705/2016. Da qui il duplice presidio della contingibilità e della provvisorietà.

Gli atti istruttori acquisiti in appello dimostrano un sostrato valutativo puntuale: incidenza elevata di reati, incremento dei flussi turistici, insufficienza degli strumenti ordinari pur intensamente utilizzati, convergenti indicazioni del Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica. Il TAR, opinando diversamente, ha sostituito la propria valutazione a quella dell’Amministrazione, superando il limite che separa il sindacato di legittimità dal merito. La lettura atomistica dei fattori proposta dalla difesa avversaria trascura l’effetto cumulativo e sinergico che eleva il grado della minaccia.

Quanto alla temporaneità, il Collegio condivide il principio secondo cui le misure non possono assumere andamento cronologico continuativo, ma ritiene che la proroga non sia vietata in sé, se sostenuta da istruttoria attuale. Le tre ordinanze hanno coperto un arco non manifestamente sproporzionato, in un frangente caratterizzato da fattori eccezionali e difficilmente ripetibili. Il carattere sperimentale dell’esercizio del potere giustifica la legittimità degli atti sin qui adottati; pro futuro sarà un dispositivo normativo ad hoc a dover ricondurre la materia entro un regime ordinario.

La misura supera infine il vaglio di proporzionalità: riguarda aree circoscritte ad elevato rischio criminogeno, consente un intervento immediato non assicurabile con strumenti quali il foglio di via obbligatorio o le diverse misure di DASPO, ed è applicabile solo a soggetti segnalati che tengano contestualmente condotte aggressive o moleste. La condizione legittimante configura un pericolo concreto, accertato caso per caso. L’appello è quindi accolto e il ricorso di primo grado respinto, con compensazione delle spese.