Onere istruttorio del Comune sui siti preferenziali per gli impianti di telefonia (TAR Emilia-Romagna n. 1285 del 06.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
In materia di autorizzazione all’installazione di infrastrutture per impianti radioelettrici rilasciata ai sensi dell’art. 44 d.lgs. n. 259/2003, il regolamento comunale adottato ex art. 8, comma 6, l. n. 36/2001 può legittimamente introdurre criteri preferenziali di localizzazione, valorizzando il co-siting e le aree pubbliche, purché non si traducano in limitazioni generalizzate che impediscano la copertura di rete. L’Amministrazione, in applicazione del principio di buona fede e leale cooperazione, è tenuta a ricercare e rappresentare all’operatore gli specifici siti preferenziali alternativi, instaurando un contraddittorio tecnico; solo dopo tale puntuale allegazione, l’onere di dimostrare l’inidoneità dei siti indicati grava sull’operatore, che deve supportarla con idonea documentazione. La verifica deve avvenire in sede procedimentale e non può essere surrogata da relazioni tecniche prodotte in giudizio.

Il Fatto

Una società operante nel settore delle infrastrutture per telecomunicazioni presentava al Comune istanza di autorizzazione per l’installazione di un nuovo impianto di radio-trasmissione per rete di telefonia mobile, consistente in una struttura portante “palo” destinata ad ospitare successivamente gli apparati dei gestori. Il Comune avviava il procedimento, rilevando tra l’altro la mancata dimostrazione dell’impossibilità di localizzare l’impianto su area pubblica o in co-siting con impianti esistenti, e indiceva la conferenza di servizi, conclusasi con determinazione positiva con prescrizioni. Alcuni residenti nelle vicinanze del sito impugnavano l’autorizzazione, deducendo l’omessa istruttoria del Comune in ordine alle aree preferenziali alternative, la mancata pubblicizzazione dell’istanza, la modifica del parere paesaggistico successiva al rilascio e l’illegittima inclusione del passo carrabile nel procedimento unico. La società controinteressata proponeva ricorso incidentale avverso il Piano comunale per la localizzazione degli impianti, contestando la legittimità delle norme che individuano aree idonee e criteri preferenziali.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha esaminato prioritariamente il ricorso incidentale, trattandosi di atto presupposto all’autorizzazione impugnata. Richiamata la giurisprudenza del giudice d’appello, ha precisato che il regolamento comunale ex art. 8, comma 6, l. n. 36/2001 può prevedere anche divieti di installazione su ampie aree purché sia garantita una localizzazione alternativa che consenta la copertura di rete. Le disposizioni del Piano impugnate — artt. 6, 10, 11 e 15 delle NTA — sono state interpretate in senso conforme ai principi: esse non impongono in modo radicale soluzioni localizzative inderogabili, ma contengono previsioni meramente preferenziali, suscettibili di deroga quando l’operatore dimostri l’impossibilità di una utile collocazione in sito differente. Con particolare riferimento al co-siting, la Corte ha evidenziato che l’art. 50 d.lgs. n. 259/2003 funzionalizza tale strumento non solo alla concorrenza ma anche alla tutela di beni quali l’ambiente, la salute pubblica e gli obiettivi di pianificazione urbana, sicché l’interesse dell’impresa che installa le sole torri può essere legittimamente compresso.

Quanto all’onere istruttorio, il Tribunale ha affermato che l’art. 10 del regolamento deve essere applicato in conformità al principio di non aggravamento del procedimento: è illegittima l’imposizione generalizzata all’operatore di comprovare l’inidoneità di tutti i siti preferenziali individuati dal Comune. Spetta invece all’Amministrazione, in attuazione del principio di buona fede e leale cooperazione ex art. 1 l. n. 241/1990, rappresentare all’operatore la presenza di uno o più specifici siti preferenziali alternativi; solo a seguito di tale puntuale allegazione, l’onere di provare l’inidoneità dei siti indicati grava sull’operatore, che non può limitarsi a dichiarazioni ma deve produrre idonea documentazione tecnica.

Nel caso di specie non risultava alcuna motivazione del Comune sull’impossibilità di collocare in altro sito gli apparati di comunicazione, né alcuna attività istruttoria volta a individuare e proporre siti preferenziali in sostituzione di quello prescelto. La circostanza che l’autorizzazione riguardasse la sola struttura portante, senza specifiche antenne, non escludeva l’obbligo dell’Amministrazione di procedere alla verifica, atteso che ciò che rileva è la copertura del servizio di comunicazione e non la copertura fisica del territorio con strutture meramente serventi e strumentali. Né il piano di rete dell’operatore poteva vincolare l’Ente. Il primo motivo è stato pertanto accolto.

In relazione alla dedotta violazione dell’obbligo di pubblicizzazione dell’istanza, il Collegio ha richiamato l’orientamento secondo cui la pubblicità ex art. 44, comma 5, d.lgs. n. 259/2003 ha funzione analoga alla comunicazione di avvio del procedimento, con applicazione dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990. Nel caso concreto, mancando la pubblicazione, la partecipazione dei privati avrebbe potuto orientare diversamente l’istruttoria, avendo i ricorrenti indicato elementi — come la presenza di altri siti nelle vicinanze — che sarebbe stato necessario valutare. Esclusa l’applicabilità ratione temporis della novella di cui all’art. 27, comma 1, l. 2 dicembre 2025, per il principio tempus regit actum, anche il secondo motivo è stato accolto.

Sono stati invece respinti i motivi relativi alla mancata comunicazione alla Commissione Qualità Architettonica e Paesaggio e alla Polizia Locale — trattandosi di organi interni all’Ente —, alla modifica del parere paesaggistico — assorbito dall’accoglimento dei primi due motivi —, alla realizzazione del passo carrabile — che aveva costituito oggetto di specifico e autonomo atto adottato antecedentemente — e alla tutela della salute — questione non attuale, vertendo l’autorizzazione sulla sola infrastruttura senza apparati. In accoglimento del ricorso principale, gli atti impugnati sono stati annullati.