La modifica sostanziale dell’offerta nei giustificativi legittima l’esclusione dalla gara (TAR Lazio n. 4139 del 05.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nella procedura di verifica di congruità di cui all’art. 110 d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, l’operatore economico è tenuto a giustificare l’offerta presentata in sede di gara, senza poterla modificare in via sostanziale in risposta alle richieste di chiarimenti della stazione appaltante. Costituisce inammissibile modifica dell’offerta la riqualificazione in sede di giustificativi della composizione qualitativa e quantitativa del personale da impiegare, laddove il disallineamento rispetto alla relazione tecnica non sia riconducibile a un mero errore materiale, ma evidenzi una differenza tale da impedire la comprensione dell’effettiva consistenza della forza lavoro. In tal caso, l’esclusione disposta dalla stazione appaltante è legittima, poiché l’offerta risulta comunque non giustificata. Avverso l’atto di esclusione non sussistono controinteressati in senso proprio, dovendosi individuare il soggetto leso solo a seguito dell’aggiudicazione.

Il Fatto

La società ricorrente, risultata prima classificata dopo l’attribuzione dei punteggi, veniva esclusa da una procedura aperta per l’affidamento di un appalto di servizi di pulizia. Il provvedimento di esclusione trovava fondamento nell’esito negativo della verifica di congruità dell’offerta, atteso che, in sede di giustificativi, l’operatore aveva indicato una composizione della manodopera sensibilmente difforme rispetto a quella della relazione tecnica allegata all’offerta. Tale scostamento era stato qualificato dalla società come mero errore materiale, mentre la stazione appaltante lo aveva inteso come un’inammissibile modifica dell’offerta.

La società impugnava quindi l’esclusione, contestando la valutazione della stazione appaltante. A seguito dell’aggiudicazione alla controinteressata, proponeva motivi aggiunti avverso tale provvedimento, denunciandone l’illegittimità derivata. La resistente eccepiva l’inammissibilità del ricorso per violazione dell’art. 40 c.p.a. e per mancata notifica del ricorso introduttivo ad almeno un controinteressato.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha disatteso le eccezioni preliminari. Il ricorso, pur richiamando la parte in fatto, sviluppa compiutamente l’unico motivo di doglianza, consentendo di comprendere la portata delle censure. Inoltre, in linea con la giurisprudenza citata (Cons. Stato, sez. III, 15 dicembre 2023, n. 10866), in caso di esclusione non vi sono controinteressati in senso proprio, poiché gli altri operatori traggono un vantaggio solo indiretto dal provvedimento ai sensi dell’art. 41, comma 2, c.p.a. Il controinteressato è individuabile solo con l’aggiudicazione, essendo il rapporto giuridico con l’amministrazione esteso all’aggiudicatario, che ha un interesse uguale e contrario rispetto all’escluso.

Nel merito, il Collegio ha ritenuto che l’operatore abbia proceduto a una modificazione sostanziale dell’offerta in sede di chiarimenti. In risposta alla prima richiesta di giustificativi, la società aveva rideterminato il numero e i livelli di inquadramento del personale per ciascun servizio, in misura difforme da quanto indicato nella relazione tecnica. Lo scostamento non riguardava singole voci isolate, ma l’intera organizzazione della forza lavoro, con variazioni quantitative rilevanti: per il servizio di pulizia presso il Quirinale le unità di III livello passavano da cinque a una, quelle di II livello par. 115 da zero a undici. Simili difformità sono state riscontrate per gli altri servizi.

Tali variazioni non potevano essere qualificate come meri refusi. La differenza qualitativa e quantitativa tra l’offerta e i giustificativi rendeva impossibile sia il rilievo immediato da parte della stazione appaltante, sia la comprensione dell’effettiva consistenza della forza lavoro. La società, inoltre, non aveva giustificato le 41 figure professionali della relazione tecnica, ma aveva riferito la propria offerta alle 38 unità dell’allegato A9, palesando così la modifica della proposta originaria.

L’alterazione dell’offerta assumeva rilievo anche rispetto al punteggio preferenziale attribuito per l’organizzazione del personale. L’offerta modificata non rispettava, infine, i requisiti minimi del capitolato speciale, che prescriveva per il servizio di pulizia un presidio fisso composto da non meno di otto figure professionali, di cui almeno la metà di III livello. La difformità tra i dati dell’offerta e quelli dei giustificativi, unita all’impossibilità di ricondurli a errore materiale, conduceva a ritenere l’operato della stazione appaltante legittimo. Il Tribunale ha quindi rigettato il ricorso e i motivi aggiunti, dichiarando infondate anche le domande consequenziali e condannando la ricorrente alla rifusione delle spese di lite.