Rinnovo CCNL e istanza di modifica del contratto: giurisdizione del giudice amministrativo (TAR Lombardia n. 2720 del 18.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
In materia di contratti pubblici, l’istanza con cui l’aggiudicatario chiede la modifica del regolamento contrattuale per la sopravvenuta applicazione di un CCNL al personale impiegato nella commessa stimola l’esercizio di un potere amministrativo autoritativo, connotato da discrezionalità tecnico-amministrativa, cui corrisponde un interesse legittimo pretensivo del privato. Sussiste, pertanto, la giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo sul diniego opposto a tale istanza. La clausola di revisione dei prezzi ancorata all’indice ISTAT non è idonea a ricomprendere gli aumenti del costo della manodopera derivanti dal rinnovo del contratto collettivo, né l’istanza è riconducibile all’art. 106, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 50/2016, poiché tale ipotesi opera solo per gli incrementi salariali e non per le sopravvenienze sul trattamento normativo. Il diniego che si limiti a negare l’operatività della clausola revisionale, senza svolgere l’istruttoria e la motivazione richieste, è illegittimo per eccesso di potere e violazione del giusto procedimento.

Il Fatto

Una società attiva nel settore della vigilanza si aggiudicava due lotti di una procedura aperta bandita da una centrale di committenza regionale per l’affidamento del servizio di guardiania in favore degli enti sanitari, da stipularsi mediante convenzione. Si trattava di appalto ad alta intensità di manodopera, con costi del lavoro stimati in misura pari all’85% della base d’asta.

Tra la verifica di congruità dell’offerta e la stipula della convenzione interveniva un ulteriore rinnovo del CCNL di categoria, a soli otto mesi dal precedente, con nuovi incrementi salariali e modifiche del trattamento normativo. All’atto dell’invio della documentazione per la stipula, la società chiedeva la rideterminazione dei corrispettivi, rappresentando che le tariffe offerte non consentivano più di sostenere il costo della manodopera. La centrale di committenza rigettava l’istanza richiamando il termine annuale previsto dalla clausola revisionale della convenzione, poi stipulata. Da qui il ricorso, con istanza cautelare accolta.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto l’eccezione di difetto di giurisdizione, respingendola. La controversia non involge la clausola contrattuale in sé, ma il diniego reso su un’istanza di modifica del contratto in corso di esecuzione per la sopravvenuta efficacia del CCNL applicabile alla commessa ai sensi dell’art. 30, d.lgs. n. 50/2016. La richiesta è ascrivibile all’art. 106, comma 1, lett. e), d.lgs. n. 50/2016 e attiva un potere amministrativo tecnico-discrezionale, con corrispondente interesse legittimo.

Il percorso argomentativo muove dal principio di immodificabilità del contratto, di derivazione eurounitaria, e dalla specialità della disciplina sulle modifiche rispetto a quella civilistica. Il giudice richiama la giurisprudenza amministrativa sul carattere autoritativo delle valutazioni in tema di revisione prezzi e di riequilibrio contrattuale, nonché l’Adunanza Plenaria n. 14 del 2021, che ha qualificato come interesse legittimo la posizione dell’appaltatore quanto all’an della revisione.

Il Collegio esclude che l’istanza sia riconducibile alla clausola revisionale espressa, ancorata all’indice ISTAT dei prezzi alla produzione dei servizi di vigilanza: la clausola non menziona gli aumenti derivanti dal rinnovo del contratto collettivo e il criterio statistico non è sovrapponibile ai minimi retributivi fissati dalla contrattazione. Esclude altresì la riconduzione all’art. 106, comma 1, lett. c), il cui ambito, per le sopravvenienze da CCNL, è limitato ai soli aumenti salariali e non alle modifiche del trattamento normativo, quale la soppressione di livelli di inquadramento.

Qualificata l’istanza ai sensi della lett. e), il Tribunale ne deduce l’illegittimità del diniego. L’Amministrazione avrebbe dovuto svolgere un’istruttoria in contraddittorio e motivare in ordine all’astratta ammissibilità della modifica e alla sua convenienza in concreto, sull’an e sul quantum. Essendosi limitata a negare l’operatività della clausola revisionale, incorre in eccesso di potere per difetto di istruttoria e violazione del giusto procedimento: le note impugnate sono annullate. Assorbito il secondo motivo, resta intatto il potere dell’Amministrazione, che dovrà riesaminare l’istanza; la domanda di accertamento e condanna è inammissibile ai sensi dell’art. 34, comma 2, cod. proc. amm.. Spese compensate.