Legittime le misure ART sul rimborso del pedaggio in caso di cantieri (TAR Piemonte n. 1010 del 06.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il diritto al rimborso del pedaggio, che l’Autorità di Regolazione dei Trasporti può definire ai sensi dell’art. 37, comma 2, lett. e), del D.L. n. 201/2011, non integra né una fattispecie risarcitoria né un indennizzo, ma un meccanismo di riequilibrio del sinallagma negoziale, fondato sul principio di causalità degli spostamenti di ricchezza. Ne consegue che l’Autorità può prescindere da qualsivoglia coefficiente di imputazione soggettiva in capo al concessionario e non è tenuta a subordinare il rimborso alla prova di un pregiudizio concretamente risarcibile: rileva il solo dato oggettivo della minore utilità conseguita dall’utente rispetto a quella normalmente derivante dalla fruizione del servizio. Non sussiste violazione della riserva di legge di cui all’art. 23 Cost., poiché la prestazione non ha carattere autoritativo e consiste nella mera restituzione di parte del corrispettivo già versato. Il sindacato del giudice sulle scelte di regolazione tocca la ragionevolezza tecnica, senza sostituire la valutazione dell’Autorità, e la parte lesa deve allegare l’irragionevolezza e una alternativa plausibile.

Il Fatto

La società concessionaria di una tratta autostradale ha impugnato, con ricorso straordinario poi trasposto in sede giurisdizionale, la delibera con cui l’Authority dei trasporti ha approvato le misure sul contenuto minimo dei diritti degli utenti nei confronti dei concessionari autostradali. La ricorrente ha censurato in particolare gli obblighi informativi all’utenza e le relative tempistiche di attuazione, sostenendo la non sostenibilità economica degli interventi e l’impossibilità di eseguirli nei termini imposti unilateralmente dal regolatore.

Nelle more del giudizio l’Autorità ha adottato il provvedimento conclusivo del procedimento, recante il sistema di calcolo del rimborso del pedaggio in presenza di limitazioni all’utilizzo dell’infrastruttura. La concessionaria lo ha impugnato con motivi aggiunti, deducendo il difetto di istruttoria sulla stima degli impatti economici, l’assenza di base legale per l’imposizione di un rimborso e la configurazione di una sostanziale responsabilità oggettiva a carico del gestore per la sola presenza di cantieri o per situazioni di traffico bloccato. L’Autorità aveva chiesto rinvio e riunione con altre cause oggettivamente connesse.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha anzitutto disatteso l’istanza di riunione con le cause analoghe: pur sussistendo profili di connessione oggettiva, i tratti differenziali legati alle caratteristiche soggettive di ciascuna concessionaria ne rendono opportuna la decisione separata. Ha poi ricostruito l’attività di regolazione come funzione dinamica e rivedibile, destinata a simulare condizioni di mercato concorrenziale e ad orientare le scelte degli operatori a favore dell’utenza finale.

Sul piano del sindacato giudiziale, il Collegio ha qualificato il potere esercitato dall’Autorità come espressione di discrezionalità tecnica elevata, connotata dall’impiego di conoscenze economiche specialistiche. Il controllo giudiziale resta così confinato alla ragionevolezza tecnica della scelta: il giudice non può sostituire la propria valutazione quando l’opzione dell’amministrazione rientra in un ventaglio di soluzioni tutte scientificamente opinabili. Ne deriva, sul piano probatorio, che la parte lesa deve dimostrare l’irragionevolezza della scelta regolatoria e prospettare un’alternativa plausibile. L’obbligo di motivazione risulta peraltro dequotato a fronte dei più pregnanti oneri di consultazione e contraddittorio, che l’Autorità ha assolto attraverso un confronto pluriennale con gli stakeholder.

Nel merito del ricorso introduttivo, il Tribunale ha respinto le censure sugli obblighi informativi e sui tempi: la maggior parte delle misure era già stata implementata o era in fase di attuazione secondo le comunicazioni della stessa concessionaria; nessuna norma impone l’uso di sistemi proprietari di rilevazione dei dati di traffico, essendo ammesso il ricorso a provider esterni o ai dati di pedaggio; i costi incrementali sono fisiologicamente riconoscibili in tariffa e rientrano nel rischio di impresa, senza che ogni sopravvenienza debba comportare immediata revisione del piano economico-finanziario.

Il nucleo argomentativo decisivo riguarda i motivi aggiunti. Il Collegio ha respinto la tesi della carenza di base legale qualificando il rimborso come strumento di riequilibrio del sinallagma: esso non presuppone l’illiceità della condotta, la colpa o un pregiudizio risarcibile, ma la sola non corrispondenza, in concreto, tra l’utilità attesa e quella conseguita. Restano estranee al meccanismo sia la responsabilità da inadempimento sia quella aquiliana, così come la natura indennitaria, esclusa anche dalla distinzione testuale che la misura opera tra rimborso e indennizzo. Da ciò deriva l’irrilevanza del fatto che i cantieri siano imposti dalla legge o dalla convenzione: ciò che conta è il dato oggettivo della minore utilità della prestazione.

Il Collegio ha poi ritenuto la scelta regolatoria conforme ai principi di ragionevolezza e proporzionalità, valorizzando le soglie quantitative minime, il rimborso integrale solo oltre i 180 minuti di blocco e gli strumenti di accompagnamento che consentono al concessionario di recuperare in tariffa gli importi corrisposti nei primi cinque anni. La stima degli impatti economici è stata giudicata puntuale e attendibile, frutto di una raccolta dati estesa a numerose concessionarie. Il contrasto con il sistema premi/penalità è stato escluso per la diversità dei parametri e perché quel meccanismo non ha ancora trovato applicazione. Infine, le censure sulla metodologia di calcolo e sulle tempistiche di decorrenza sono state respinte in quanto espressione di scelte tecnico-discrezionali rientranti nel margine del regolatore. Ricorso e motivi aggiunti sono stati rigettati, con compensazione delle spese.