Sanzioni Consob, termine di contestazione e superfluità degli atti di indagine (Cass. civ. Sez. II n. 5293 del 28.02.2025)

Principi di diritto (Massima)
In tema di sanzioni amministrative previste per la violazione delle norme che disciplinano l’attività di intermediazione finanziaria, il momento dell’accertamento, dal quale decorre il termine di decadenza per la contestazione degli illeciti da parte della CONSOB, va individuato in quello in cui la constatazione si è tradotta, o si sarebbe potuta tradurre, in accertamento, tenendo conto della complessità della materia e delle particolarità del caso concreto. In materia di sanzioni irrogate dalla CONSOB per violazioni del TUF, il giudice deve limitarsi a rilevare se vi sia stata un’ingiustificata e protratta inerzia durante o dopo la raccolta dei dati di indagine, potendo ragioni di economia indurre a raccogliere ulteriori elementi per emettere un unico provvedimento sanzionatorio. La valutazione della superfluità degli atti di indagine va effettuata con giudizio ex ante, essendo irrilevante che indagini potenzialmente fruttuose in via prognostica si rivelino, ex post, inutili.

Il Fatto

Quattro componenti del consiglio di amministrazione di una banca popolare hanno proposto opposizione avverso la sanzione amministrativa di euro 50.000 ciascuno irrogata dalla CONSOB con delibera adottata il 12 luglio 2017, per inosservanza degli obblighi di adeguatezza nella prestazione dei servizi di investimento. La condotta contestata riguardava l’omessa predisposizione, per il periodo dal 3 agosto 2012 al 31 dicembre 2014, di una mappatura idonea ed aggiornata degli strumenti finanziari di propria emissione.

La Corte d’appello di Firenze, con la sentenza n. 731/2019, ha accolto l’opposizione ed annullato la delibera, ritenendo tardiva la verifica ispettiva, iniziata solo nel 2016 in violazione del termine di 180 giorni fissato dall’art. 195, comma 1, TUF. Avverso tale decisione la CONSOB ha proposto ricorso per cassazione, articolato in cinque motivi.

La Motivazione della Corte

Il primo motivo, che denunciava nullità della sentenza per difetto assoluto di motivazione ex art. 132, comma 2, n. 4, c.p.c., è stato rigettato. Richiamando le sezioni unite, la Corte ha precisato che la riformulazione dell’art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c. ha ridotto al minimo costituzionale il sindacato di legittimità sulla motivazione: è denunciabile solo l’anomalia che si traduce in violazione di legge costituzionalmente rilevante. La motivazione impugnata, ancorché sintetica, non è apparente e non presenta contrasti irriducibili.

Il secondo ed il terzo motivo, strettamente connessi, sono stati invece accolti. La Corte d’appello aveva ritenuto che, sulla base della documentazione trasmessa dalla Banca nel maggio 2013 e della risposta del 3 febbraio 2014, la CONSOB fosse già in condizione di pervenire a un accertamento definitivo. Tale lettura ha obliterato l’esame di una circostanza decisiva: solo l’11 dicembre 2015 la Commissione ha avviato l’attività di indagine, proseguita con richieste del 15 aprile e del 10 giugno 2016 e conclusasi il 20 giugno 2016.

Secondo la Corte, la tempestività della contestazione va valutata avendo riguardo al momento in cui l’attività di acquisizione si è completata. La tesi della Corte di merito, fondata sull’acquisizione di una relazione risalente al marzo 2014, si pone in contrasto con i principi affermati in materia: non è consentito al giudice dell’opposizione entrare nel merito dell’opportunità dello svolgimento di atti di indagine. La Corte d’appello ha così operato una prognosi ex post, sostituendosi alla CONSOB nella valutazione della sufficienza degli elementi conoscitivi.

L’accoglimento del secondo e del terzo motivo ha comportato l’assorbimento del quarto e del quinto motivo. La sentenza è stata cassata con rinvio alla Corte d’appello di Firenze, in diversa composizione, anche per le spese. Il giudice del rinvio dovrà attenersi ai principi di diritto enunciati, tra cui quello secondo cui la superfluità degli atti di indagine va valutata con giudizio ex ante.