Giurisdizione ordinaria sull’accordo patrimoniale per attraversamento ferroviario (Cass. civ. Sez. I n. 7152 del 17.03.2025)

Principi di diritto (Massima)
Ai fini del riparto di giurisdizione, la condizione ineludibile per radicare la giurisdizione amministrativa, anche nelle materie di giurisdizione esclusiva, è che la pubblica amministrazione agisca come autorità e che oggetto della causa sia la contestazione in concreto dell’esercizio del potere. Non è la generica inerenza dell’oggetto della controversia a una delle materie dell’art. 133 cod. proc. amm. a fondare la giurisdizione esclusiva, ma la contestazione delle modalità di esercizio del potere concretamente esercitato. Quando la causa petendi si radica su un comportamento materiale della P.A., che abbia concordato un corrispettivo su piano paritetico senza esplicazione di poteri autoritativi, la controversia appartiene al giudice ordinario, anche se la domanda è fondata sulla violazione dei principi di buona fede e correttezza.

Il Fatto

La controversia trae origine dalla domanda proposta da Rete Ferroviaria Italiana nei confronti di Roma Capitale per ottenere il pagamento di una somma, oltre accessori, in relazione all’autorizzazione concessa fin dal 24.1.2000 all’allora Comune di Roma per la realizzazione di un attraversamento ferroviario con scatolari in cemento armato della linea Roma-Formia, nell’ambito dei lavori di sistemazione idraulica di un fosso affidati in appalto a seguito di gara pubblica.

La società aveva lamentato il comportamento contrario a buona fede dell’ente, che in un primo momento aveva chiesto e ottenuto l’autorizzazione, concordando modalità, termini e costi, e poi, completati i lavori, non aveva provveduto al pagamento, omettendo di formalizzare l’accordo e di sottoscrivere la relativa convenzione. In subordine aveva invocato l’arricchimento senza causa ex art. 2041 cod. civ. e la responsabilità ex art. 2043 cod. civ. Il Tribunale di Roma aveva accolto l’eccezione di difetto di giurisdizione; la Corte d’Appello di Roma, in riforma, ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario, rimettendo le parti davanti al primo giudice.

La Motivazione della Corte

Roma Capitale ha censurato la sentenza sostenendo che il petitum sostanziale non riguardasse un contratto di diritto civile, ma una convenzione unilateralmente predisposta nell’ambito di poteri pubblicistici derivanti dalla concessione ferroviaria, e che l’accordo rientrasse negli accordi di cooperazione previsti dall’art. 11 d.lgs. n. 163/2006.

La Corte ha ritenuto il ricorso affetto da concomitanti profili di inammissibilità e infondatezza. Ha anzitutto escluso la necessità di rimettere la questione alle Sezioni Unite, non potendosi considerare nuova una questione sulla quale esistono chiari principi informatori espressi dalle pronunce delle Sezioni Unite, idonei a costituire guida orientativa per le sezioni semplici a norma dell’art. 374, primo comma, ultima parte, cod. proc. civ.

Le censure sulla ricostruzione dei fatti sono state giudicate inammissibili, perché involgenti una richiesta di nuovo sindacato di merito: il potere di interpretazione e qualificazione della domanda spetta al giudice di merito ed è sindacabile in legittimità solo se ne siano travalicati i limiti o per vizio di motivazione, vizi non dedotti. La Corte ha quindi applicato il criterio del petitum sostanziale, da individuare in funzione della causa petendi e dei fatti allegati, richiamando Cass. S.U. n. 15323/2010, Cass. S.U. n. 23600/2020 e Cass. n. 27325/2024.

Nel caso concreto, l’ente si era limitato a un’attività meramente comportamentale e materiale, chiedendo un nulla osta e concordando un corrispettivo, senza esercitare alcun potere autoritativo; la causa petendi era fondata sulla lesione dell’affidamento ingenerato dal comportamento della P.A. Le Sezioni Unite, con n. 18669/2023 e n. 26921/2021, nel richiamare la Corte costituzionale n. 204 del 2004, hanno affermato che la natura della situazione giuridica dedotta coincide con la verifica dell’esistenza di una contestazione in concreto dell’esercizio del potere. Analogo principio emerge dall’ordinanza n. 8236/2020: la giurisdizione del giudice amministrativo non sussiste quando il danno risiede in un comportamento, la cui illiceità è dedotta prescindendo dal modo in cui il potere è stato esercitato.

La Corte ha infine distinto il precedente delle Sezioni Unite n. 4948/2015, relativo a una convenzione ex art. 15 legge n. 241/1990 che incideva su valutazioni tecniche e sull’assetto del territorio. Qui, invece, la controversia attiene ad aspetti meramente patrimoniali, l’accordo non è stato formalizzato in convenzione ed è stato concluso su un piano paritetico. Il ricorso è stato perciò rigettato, con condanna della ricorrente alle spese processuali.