Validità della clausola di salvaguardia negli accordi di budget sanitario (Cons. Stato n. 6 del 30.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
La clausola di salvaguardia inserita in un accordo annuale stipulato ai sensi dell’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992 tra una struttura sanitaria privata accreditata e un’Azienda sanitaria locale è valida e produce l’effetto preclusivo dell’impugnazione degli atti regionali e aziendali di determinazione e di riparto dei tetti di spesa e delle tariffe noti o conoscibili al momento della sua sottoscrizione. Essa non si estende agli atti sopravvenuti riferibili alla medesima annualità, né ai giudizi pendenti aventi ad oggetto atti emanati dopo la sottoscrizione di un accordo relativo a una annualità precedente. La clausola non comprime il diritto di difesa, ma cristallizza la libera adesione dell’imprenditore agli atti presupposti che eterodeterminano il contenuto dell’accordo, operando sul piano dell’acquiescenza e dell’interesse ad agire.

Il Fatto

Una società titolare di una struttura oculistica accreditata, erogante prestazioni ambulatoriali per conto del servizio sanitario regionale, ha impugnato davanti al TAR Sicilia il decreto assessoriale di determinazione degli aggregati di spesa per l’assistenza specialistica. Con motivi aggiunti ha poi contestato gli atti con cui l’Azienda sanitaria provinciale aveva chiesto una nota di credito per conguaglio.

La società lamentava che i criteri applicati avvantaggiassero le strutture con budget maggiori e azzerassero il margine di crescita delle piccole strutture, deducendo anche la tardività della comunicazione del budget. Il TAR ha respinto il ricorso; l’appellante ha riproposto il criterio storico, la metodologia di calcolo, la clausola di salvaguardia e la violazione del legittimo affidamento. Il Presidente del Consiglio di Stato ha rimesso la questione all’Adunanza plenaria, per il contrasto tra la terza Sezione e il Consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana.

La Motivazione della Corte

L’Adunanza plenaria dichiara inammissibili gli interventi delle associazioni. La legittimazione all’intervento ad adiuvandum ex art. 28 cod. proc. amm. richiede una posizione giuridica collegata a quella della parte principale. Le associazioni non erano parti in primo grado e gli atti contestati non producono effetti nella loro sfera; il principio enunciato dall’Adunanza plenaria non forma giudicato erga omnes, poiché la sezione può discostarsene ai sensi dell’art. 99, comma 3, cod. proc. amm.

Nel merito, la clausola è valida. In attuazione dell’art. 32 Cost., l’art. 1 della legge n. 833 del 1978 affida al servizio sanitario la tutela della salute; gli artt. 81 e 97 Cost. impongono il vincolo di equilibrio di bilancio. La potestà regionale di fissare i tetti di spesa è autoritativa e vincolante, come già chiarito dall’Adunanza plenaria con la sentenza n. 3 del 2012. L’accordo ex art. 8-quinquies è il momento in cui le risorse vengono allocate.

L’accordo, pur denominato contratto, esprime il potere autoritativo esercitato in forma consensuale, secondo il paradigma dell’art. 11 della legge n. 241 del 1990. Il contenuto è eterointegrato dalle delibere regionali, sicché la clausola non è nella disponibilità della singola Azienda. L’art. 1462 cod. civ., invocato dal Consiglio di giustizia, non è applicabile: l’art. 11, comma 2, della legge n. 241 del 1990 richiama i principi civilistici solo in quanto compatibili con il perseguimento dell’interesse pubblico.

L’accettazione volontaria dell’accordo integra acquiescenza agli atti presupposti, compatibile con gli artt. 24 e 113 Cost. quando derivi da scelta libera e consapevole. La sospensione dell’accreditamento in caso di mancata sottoscrizione è conseguenza necessitata e non lede posizioni consolidate, restando l’imprenditore libero di operare sul mercato. L’imprenditore non può venire contra factum proprium impugnando gli atti che integrano l’oggetto dell’accordo.

La rinuncia opera solo per gli atti antecedenti o concomitanti alla sottoscrizione, già noti o conoscibili. È invece nulla per indeterminabilità dell’oggetto ex art. 1418, secondo comma, cod. civ. la rinuncia preventiva a diritti futuri non determinabili. Chi non ha sottoscritto conserva l’interesse ad impugnare. Le amministrazioni possono riformulare la clausola riferendola ai soli atti dell’annualità. Restituita la causa alla sezione, con rigetto del terzo motivo.