Clausole di salvaguardia valide nei contratti di budget sanitario (Cons. Stato n. 4 del 30.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
La clausola di salvaguardia inserita in un accordo annuale stipulato ai sensi dell’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992 tra una struttura sanitaria privata accreditata e un’Azienda Sanitaria Locale è valida. Essa produce l’effetto preclusivo dell’impugnazione degli atti regionali e aziendali di determinazione e di riparto dei tetti di spesa e delle tariffe noti o conoscibili al momento della sottoscrizione, ponendosi come acquiescenza agli atti presupposti. Non si estende agli atti sopravvenuti riferibili alla medesima annualità, né ai giudizi pendenti aventi ad oggetto atti emanati dopo la sottoscrizione di un accordo relativo a una annualità precedente. La rinuncia preventiva a diritti non ancora sorti e non determinabili nel contenuto è nulla per mancanza dell’oggetto.

Il Fatto

Una società titolare di un laboratorio accreditato con il Servizio sanitario regionale impugnava davanti al TAR Campania la delibera di Giunta che assegnava i volumi massimi di prestazioni e i correlati limiti di spesa alle strutture private per l’assistenza specialistica ambulatoriale, unitamente ad atti attuativi successivi. Il TAR dichiarava inammissibili il ricorso e i motivi aggiunti, rilevando che la società aveva accettato e sottoscritto la clausola di salvaguardia, con cui la struttura approva espressamente e a monte i provvedimenti determinativi di tetti di spesa e tariffe, quali parti integranti del contratto.

La società proponeva appello, deducendo la violazione degli artt. 24 e 113 Cost., la contrarietà della clausola alla disciplina dell’accreditamento e al diritto europeo della concorrenza, e l’illegittimità del rigetto della questione pregiudiziale ex art. 267 TFUE. Il Presidente del Consiglio di Stato, su segnalazione della III sezione, rilevato un contrasto con la giurisprudenza del C.G.A.R.S., assegnava la causa all’Adunanza plenaria ai sensi dell’art. 99 cod. proc. amm.

La Motivazione della Corte

L’Adunanza plenaria dichiara anzitutto inammissibili gli interventi delle associazioni, non essendo sufficiente la qualità di ente esponenziale di categoria e non producendo la decisione effetti diretti nella loro sfera giuridica. Richiama sul punto le precedenti Ad. plen. n. 18 del 2021 e n. 15 del 2024. L’enunciazione di un principio da parte dell’Adunanza plenaria non forma giudicato erga omnes, potendo la sezione non condividerlo ex art. 99, comma 3, cod. proc. amm.

Nel merito, la Corte ribadisce l’orientamento maggioritario. L’art. 32 Cost. e l’art. 1 della legge n. 833 del 1978 pongono la salute come diritto fondamentale e interesse della collettività; gli artt. 81 e 97 Cost. impongono il vincolo di equilibrio di bilancio. La programmazione sanitaria attribuisce alle Regioni il compito di fissare i limiti massimi di spesa, come già precisato dall’Adunanza plenaria con la sentenza n. 3 del 2012. L’accordo ex art. 8-quinquies rappresenta il momento di allocazione delle risorse, che esige certezza e stabilità.

La clausola opera mediante eterointegrazione del contratto (artt. 1339 e 1374 c.c.). L’accordo, pur definito “contratto”, è espressione del potere autoritativo esercitato in forma consensuale, secondo il paradigma dell’art. 11 della legge n. 241 del 1990. L’accreditamento integra una figura concessoria, come affermato anche da Cass. civ., sez. un., n. 24074 del 2025.

Non è applicabile l’art. 1462 c.c., su cui si fonda l’orientamento del C.G.A.R.S.: l’art. 11, comma 2, della legge n. 241 del 1990 richiama i principi civilistici solo “in quanto compatibili” con la funzione dell’accordo. Né rileva l’art. 1419 c.c., poiché l’annullamento degli atti presupposti non giova a chi non li abbia impugnati né incide sui contratti inter alios.

La sottoscrizione integra acquiescenza agli atti richiamati, quale condotta libera e consapevole, compatibile con gli artt. 24 e 113 Cost., e si risolve in un divieto di venire contra factum proprium. Chi non sottoscrive conserva invece l’interesse a impugnare gli atti di determinazione e riparto, eventualmente con tutela cautelare.

L’oggetto della clausola è determinato o determinabile: al momento della firma i provvedimenti sono già pubblicati e i tetti di spesa noti. È però nulla, ex artt. 1418, secondo comma, e 1325 c.c., la rinuncia preventiva a diritti non ancora sorti. Irrilevante, infine, che la Regione sia sottoposta a piano di rientro. La causa è restituita alla III sezione ai sensi dell’art. 99, comma 4, cod. proc. amm.