Verifica di anomalia e accordo quadro, costi commisurati all’importo offerto (Cons. Stato n. 5369 del 06.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nella verifica di anomalia dell’offerta relativa a un accordo quadro, i costi della manodopera e le altre voci di spesa vanno stimati sul quantitativo di prestazioni che la stazione appaltante ha posto a base di gara e in relazione al quale l’operatore ha formulato il proprio ribasso, e non riparametrati all’intero plafond finanziario dell’accordo. È affetto da manifesta illogicità il provvedimento di esclusione che imputi all’operatore di non aver commisurato i costi all’importo massimo fatturabile, quando la lex specialis non impone tale onere. Il sindacato del giudice amministrativo sulla discrezionalità tecnica è pieno e penetrante, ma non sostitutivo: può ripercorrere il ragionamento della Commissione e rilevarne la coerenza, senza sostituirlo con un proprio sistema valutativo.

Il Fatto

L’azienda territoriale per l’edilizia residenziale pubblica ha indetto una procedura aperta per l’affidamento di un accordo quadro quadriennale di servizi di manutenzione del verde, pulizia e lavori, suddiviso in tre ambiti territoriali, per un importo complessivo a base di gara dichiarato dalla stazione appaltante. La società poi appellata ha presentato un’offerta con ribasso rilevante sull’importo soggetto a ribasso, collocandosi al primo posto della graduatoria provvisoria.

All’esito della verifica di anomalia, la Commissione ha escluso l’offerta ritenendo che i costi dichiarati dovessero essere riparametrati all’intero plafond dell’accordo quadro. Dopo un primo annullamento e un riesame, la stazione appaltante ha confermato l’esclusione; il TAR Lazio ha nuovamente annullato il provvedimento, e l’azienda ha proposto appello.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato affronta in via preliminare l’intervento ad opponendum di un’operatrice economica estranea al giudizio di primo grado. La Sezione lo dichiara ammissibile, richiamando la giurisprudenza secondo cui basta la titolarità di un semplice interesse di fatto, purché sussista il pregiudizio, anche indiretto, dalla decisione dell’appello.

Nel merito, il Collegio respinge l’appello e può esimersi dall’esaminare le eccezioni preliminari sollevate dalla parte appellata. Ricostruita la vicenda — dalla determina di indizione al verbale di anomalia — i giudici verificano se il primo giudice abbia sconfinato nel merito amministrativo. La censura è infondata: la valutazione di congruità dell’offerta è espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile solo per manifesta erroneità, irragionevolezza, difetto di istruttoria o travisamento dei fatti. Il TAR ha ripercorso l’iter logico della Commissione senza sostituirvi una propria valutazione, rilevandone l’illogicità manifesta.

Il nodo è l’interpretazione degli artt. 1 e 17 del capitolato speciale. La tesi dell’azienda — costi commisurati all’intero plafond dell’accordo quadro, con l’aggiudicatario gravato del rischio operativo su tutta l’ampiezza finanziaria — non trova riscontro nella lex specialis. L’operatore ha correttamente indicato i costi della manodopera relativi alla propria offerta, calcolati sul quantitativo che la stazione appaltante ha posto a base di gara e su cui ha formulato il ribasso.

La Sezione condivide la notazione del primo giudice: la separata indicazione dei costi della manodopera serve a dare immediata evidenza di quanto l’operatore destina a tale fattore produttivo. Strutturare l’offerta su un quantitativo e indicare i costi su un quantitativo diverso renderebbe i due importi non confrontabili, frustrando la funzione dell’onere. L’importo a base di gara è meramente presuntivo, la stazione appaltante non si impegna a raggiungerlo, e un singolo operatore non può farsi carico dell’intero volume dell’accordo quadro.

Respinto l’appello, l’azienda è condannata alla rifusione delle spese in favore delle appellate, liquidate in complessivi euro 5.000,00 oltre accessori; le spese sono compensate con la controinteressata e con l’interveniente.