Giurisdizione del giudice ordinario sul risarcimento da omessa attuazione di diritti costituzionali (Cass. civ. Sez. Un. n. 28521 del 27.10.2025)

Principi di diritto (Massima)
La giurisdizione si determina sulla base della domanda e, nel riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva il petitum sostanziale, individuato secondo la causa petendi e la intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio, a prescindere dalla prospettazione della parte. Quando il privato chiede il risarcimento del danno asseritamente derivante dalla lesione di diritti fondamentali costituzionalmente protetti, in virtù di una condotta omissiva illecita dell’ente pubblico, la situazione soggettiva azionata ha consistenza di diritto soggettivo e la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. Non sussiste il difetto assoluto di giurisdizione quando nell’ordinamento esista una norma astrattamente idonea a tutelare l’interesse dedotto e la domanda sia conoscibile da un giudice. La giurisdizione del giudice amministrativo, invece, non può radicarsi se il corretto esercizio del potere discrezionale non è in contestazione e non si controverte nell’ambito di una materia di giurisdizione esclusiva.

Il Fatto

Un privato ha convenuto la Regione Campania davanti al Giudice di Pace, chiedendo l’accertamento della violazione degli artt. 2 e 3 Cost. e la condanna dell’ente al risarcimento del danno, patrimoniale e non patrimoniale, quantificato in euro 1.099,00 oltre interessi. L’attore ha dedotto di avere partecipato, tra il 2008 e il 2009, a progetti regionali di formazione e di sostegno al reddito destinati a soggetti in difficoltà di inserimento, e di essere rimasto incluso nella relativa platea.

Secondo la prospettazione, la Regione avrebbe colposamente omesso, dal 2010 al 2019, di attuare gli obiettivi di una delibera regionale del 2010, diretta al sostegno del reddito, allo sviluppo dell’occupabilità e all’azione di sistema, e avrebbe determinato la caducazione o l’annullamento di successive delibere con revoca dei finanziamenti. L’ente ha eccepito il difetto assoluto di giurisdizione e, in subordine, la spettanza della controversia al giudice amministrativo. Il privato ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione ai sensi dell’art. 41 c.p.c.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite muovono dal criterio consolidato secondo cui la giurisdizione si determina sulla base della domanda e, nel riparto tra giudice ordinario e amministrativo, non rileva la prospettazione della parte ma il petitum sostanziale, da identificarsi in funzione della causa petendi e della intrinseca natura della posizione dedotta, con riguardo ai fatti allegati e al rapporto giuridico di cui sono espressione. Il collegio richiama sul punto una pluralità di precedenti, tra cui Sez. U n. 10374 del 2007 e Sez. U n. 23436 del 2022.

Nella specie il petitum sostanziale è costituito da una richiesta risarcitoria per una condotta sostanzialmente omissiva dell’ente, qualificata come illecita ai sensi degli artt. 2043 e 1337 c.c., per avere causato la lesione di diritti inviolabili dell’attore. Pur rilevando che l’esposizione dei fatti e delle ragioni è “tutt’altro che chiara, precisa e lineare”, la Corte osserva che l’oggetto e il titolo della domanda sono comunque individuabili, dovendosi prescindere dalla sua ammissibilità e fondatezza, rimesse al giudice munito di giurisdizione.

La Corte esclude il difetto assoluto di giurisdizione, configurabile solo quando manchi nell’ordinamento una norma astrattamente idonea a tutelare l’interesse dedotto e la domanda non sia conoscibile da alcun giudice, secondo il precedente Sez. U n. 15601 del 2023. La domanda prospetta la violazione di situazioni soggettive personali giuridicamente tutelate, che comporterebbero un danno potenzialmente risarcibile.

Quanto alla natura della posizione, i giudici di legittimità affermano che essa ha la consistenza del diritto soggettivo, e precisamente del diritto soggettivo fondamentale e inviolabile di matrice costituzionale. L’attore dichiara espressamente di non volere contestare la legittimità dell’esercizio dei poteri amministrativi e non prospetta l’esistenza di specifici procedimenti volti all’emanazione di provvedimenti direttamente ampliativi della sua sfera individuale, richiamando solo atti di carattere generale e programmatico, inidonei ad ampliare la sua sfera personale.

Il collegio richiama poi l’indirizzo secondo cui appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario la domanda di risarcimento dei danni conseguenti alla lesione dell’incolpevole affidamento riposto nell’adozione di un provvedimento ampliativo, poiché il pregiudizio non deriva dalla violazione delle regole di diritto pubblico sull’esercizio della potestà amministrativa, bensì dalla violazione dei principi di correttezza e buona fede, che si traducono in regole di responsabilità e non di validità dell’atto (Sez. U n. 25324 del 2023; Sez. U n. 1567 del 2023; Sez. U n. 2175 del 2023). Anche a prescindere dal richiamo all’art. 1337 c.c., si esclude in radice la giurisdizione amministrativa, non essendo in contestazione il corretto esercizio del potere discrezionale né controvertendosi in una materia di giurisdizione esclusiva. Il ricorso è pertanto accolto e la liquidazione delle spese è rimessa al giudice di merito.