Sindacato preventivo del giudice contabile sui piani di promozione integrata (Corte dei Conti Sez. contr. gestione Stato n. 56 del 26.02.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il controllo sulla gestione delle amministrazioni pubbliche, ai sensi dell’art. 3, comma 4, legge n. 20/1994, verifica la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutando comparativamente costi, modi e tempi dell’azione. Quando l’amministrazione afferma l’efficacia di un intervento, la Corte richiede che il nesso causale tra le misure adottate e i risultati rappresentati sia dimostrato con evidenze empiriche adeguate, secondo il metodo controfattuale, e non solo inferito da indicatori quantitativi di mera performance contrattuale. Il rispetto formale delle previsioni normative e la correttezza della gestione contabile non esauriscono il giudizio di efficacia. La difficoltà di dimostrare tale nesso, se sistemica, impone di segnalare i limiti organizzativi degli uffici competenti per l’AIR e la VIR, senza che ciò si traduca in un giudizio negativo sulla regolarità della gestione.

Il Fatto

L’indagine ha avuto ad oggetto la realizzazione delle iniziative finanziate dal Fondo per la promozione integrata, istituito dall’art. 72 del d.l. n. 18/2020, convertito con modificazioni dalla legge n. 27/2020, e poi alimentato da numerosi interventi normativi succedutisi tra il 2020 e il 2023, in relazione alle quattro direttrici di intervento individuate alle lettere a), b), c) e d) della norma istitutiva.

La Sezione ha verificato la gestione delle risorse dedicate e il riscontro dei risultati ottenuti rispetto a quelli attesi, muovendo in particolare dalle valutazioni di efficacia riferite dal Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale. L’istruttoria si è svolta con il contraddittorio delle amministrazioni coinvolte – il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, il Ministero dell’economia e delle finanze, l’ICE, la SIMEST e la Presidenza del Consiglio dei ministri – e si è conclusa con l’approvazione della relazione in camera di consiglio.

La Motivazione della Corte

Sul piano della regolarità, la Corte ha rilevato che gli interventi sono stati condotti in sostanziale conformità al disposto legislativo e con sufficiente cura degli aspetti contabili e gestionali. La media di impiego delle risorse tra il 2020 e il 2023 è risultata pari al settantotto per cento di quelle complessivamente disponibili, secondo l’aggiornamento comunicato dal Dicastero. La Corte ha tuttavia osservato che lo sviluppo delle iniziative avrebbe potuto essere più tempestivo, considerata l’eccezionalità della congiuntura emergenziale che si intendeva contrastare.

Il profilo maggiormente critico riguarda la valutazione di efficacia. La Corte ha ritenuto che l’analisi del Ministero non abbia offerto legami sufficientemente certi e verificati tra gli interventi realizzati e i risultati indicati. I dati comparativi sull’export e sugli investimenti diretti esteri, riferiti al solo confronto con il 2021, non consentono di escludere che i miglioramenti osservati derivino da fattori diversi, considerato il fisiologico rimbalzo degli indicatori economici dopo la fase pandemica. Il nesso causale tra campagna di comunicazione e incrementi registrati resta quindi indimostrato.

La Corte ha poi esaminato il rapporto tra operazioni deliberate e operazioni positivamente concluse, proposto dal Ministero e dalla SIMEST quale indicatore di efficacia. Tale rapporto, secondo la Sezione, può valere al più come misura dell’efficacia interna delle misure di sostegno, segnalando eventuali errori o insufficienze gestionali, ma non depone di per sé per il rapporto causa-effetto tra le misure adottate e i risultati conseguiti, essendo una quota rilevante di finanziamenti ancora in fase di rendicontazione.

Da qui la scelta di approfondire il tema della verifica di impatto della regolazione e dell’analisi di impatto della regolazione. La Corte ha rilevato che il quadro normativo, incentrato sull’art. 14 della legge n. 246/2005, risulta chiaro e congruente, ma che la sua attuazione è incompiuta. L’art. 14, comma 9, aveva affidato gli adempimenti a uffici individuati dalle amministrazioni con amplissima discrezionalità e senza oneri aggiuntivi; il d.p.c.m. n. 169/2017 e la direttiva del Presidente del Consiglio del 16 febbraio 2018 hanno tentato di rendere più cogente il sistema, prescrivendo l’istituzione di apposite unità organizzative. Le verifiche hanno però accertato che tali strutture non risultano costituite, con la sola eccezione del Ministero della giustizia, e che le funzioni sono state al più formalmente attribuite agli uffici legislativi.

La Corte ha richiamato il parere del Consiglio di Stato, Sezione consultiva per gli atti normativi, n. 1458 del 19 giugno 2017, che aveva già indicato la necessità di investire sul cambiamento culturale delle burocrazie e di assegnare personale specializzato, nonché i pareri n. 2053/2020 e n. 137 del 30 gennaio 2023, nei quali la stessa Sezione ha ribadito che l’AIR deve contenere dati numerici e analitici e non considerazioni apodittiche. Su queste basi la Corte ha raccomandato al Ministero degli affari esteri di avviare una specifica attività di VIR e alla Presidenza del Consiglio di riflettere sull’assetto organizzativo della funzione.