Obbligo di copertura finanziaria delle leggi regionali e relazione tecnica (Corte dei Conti Sez. contr. Molise n. 149 del 02.10.2024)

Principi di diritto (Massima)
Le leggi regionali che importano nuovi o maggiori oneri sono soggette all’art. 81, terzo comma, Cost., che ne impone la preventiva quantificazione e l’indicazione dei mezzi di copertura. La copertura non può essere ricavata dal mero rinvio agli stanziamenti di bilancio, né dall’indicazione della sola missione e del programma di imputazione: occorre specificare se essa derivi da variazione compensativa, da nuove o maggiori entrate, ovvero da riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa. La clausola di invarianza finanziaria non è una clausola di stile: la sua attendibilità va dimostrata dalla relazione tecnica, con dati ed elementi idonei a suffragare l’assenza di effetti sui saldi. Il mancato rispetto del flusso procedurale di quantificazione e copertura è autonomo profilo di illegittimità costituzionale.

Il Fatto

La Sezione regionale di controllo per il Molise ha approvato la relazione annuale sulla tipologia delle coperture adottate e sulle tecniche di quantificazione degli oneri relativi alle leggi regionali pubblicate nell’anno 2023, ai sensi dell’art. 17, comma 9, legge n. 196/2009 e dell’art. 1, comma 2, d.l. n. 174/2012, convertito con modificazioni dalla legge n. 213/2012.

L’istruttoria ha riguardato la documentazione tecnico-contabile trasmessa dall’amministrazione regionale per ciascuna delle undici leggi pubblicate nel periodo. Il controllo non è contenzioso: è funzionale a consentire all’assemblea regionale di calibrare le proprie valutazioni e di adottare, se del caso, gli opportuni correttivi.

La Motivazione della Corte

Il parametro di riferimento è il precetto dell’art. 81, terzo comma, Cost., nella formulazione introdotta dalla legge cost. n. 17/2012, letto insieme agli artt. 17, 18 e 19 della legge n. 196/2009. La Sezione ribadisce che l’obbligo di copertura opera per ogni singola legge di spesa, valutato ex ante, mentre il principio di equilibrio di bilancio è verificato ex post in sede di parificazione del rendiconto. La relazione tecnica non è un adempimento formale: è il documento che fonda e giustifica l’individuazione, la qualificazione e la quantificazione degli oneri, progetto per progetto ed esercizio per esercizio.

Il rilievo centrale è che, salvo una sola eccezione, la relazione tecnica non è stata utilizzata per nessuna delle leggi esaminate. Al suo posto ricorrono mere relazioni illustrative o documenti istruttori, inadeguati a dare conto del percorso che conduce dalle norme di spesa alle relative risorse. La Sezione censura anche il format in uso presso l’ente, che, laddove impiegato, non permette di apprezzare la dimostrazione contabile dell’onere né la sua distribuzione temporale, con particolare riguardo agli oneri ultratriennali e alle spese obbligatorie.

Quanto alle tecniche di copertura, sopravvive la prassi di reperirla mediante imputazione al bilancio regionale, con la sola indicazione della missione e del programma: tecnica che il giudice contabile considera non costituzionalmente legittima, perché non riconducibile ad alcuna delle modalità previste dall’art. 17, comma 1, legge n. 196/2009. Anche il rinvio alle leggi di bilancio per gli esercizi successivi al triennio è ammesso solo per gli oneri non obbligatori. La ricorrente clausola di invarianza finanziaria genera perplessità in assenza di un’accurata valutazione contabile, potendo celare oneri indiretti o latenti, e non è invocabile per le spese di natura obbligatoria.

La Sezione richiama la giurisprudenza costituzionale più recente, dalla quale emerge che la copertura deve avere un fondamento giuridico effettivo e che la carente redazione della relazione tecnica può riflettersi, in via di illegittimità costituzionale, sulla stessa norma di spesa. Segnala, in particolare, il caso della legge regionale che ha ampliato la platea dei potenziali beneficiari di un contributo abrogando un requisito di accesso, senza alcuna quantificazione dell’impatto finanziario dell’intervento, e quello delle norme introdotte in sede di discussione in aula senza alcuna istruttoria contabile, anche in materia di organizzazione degli uffici e di trattamento accessorio del personale.

Il controllo sulle leggi di riconoscimento della legittimità dei debiti fuori bilancio, disciplinate dall’art. 73 d.lgs. n. 118/2011, conferma la necessità di una puntuale istruttoria e di una nuova relazione tecnica per ciascun debito. La copertura deve essere individuata con risorse ragionevolmente e seriamente realizzabili, e non può risolversi nel mero riferimento alle disponibilità di bilancio.