Holding di partecipazioni comunali: parere negativo per assenza di complessità gestionale (Corte dei Conti Sez. contr. Toscana n. 54 del 27.05.2024)

Principi di diritto (Massima)
La costituzione di una società holding di partecipazioni da parte di enti locali integra una fattispecie astrattamente ammessa dall’art. 4, comma 5, TUSP, che consente alle società con oggetto sociale esclusivo la gestione delle partecipazioni societarie di enti locali di derogare al divieto di costituire nuove società. Il ricorso al modello holding presuppone però una reale complessità di coordinamento e gestione delle partecipazioni, desumibile dalla molteplicità delle stesse e dalle dimensioni dell’ente. In mancanza di tali presupposti il modello si risolve in un inutile appesantimento procedimentale e in un eccesso di forma, con conseguente parere negativo ai sensi dell’art. 5, comma 3, TUSP.

Il Fatto

Il Comune di Montaione ha trasmesso alla Sezione regionale di controllo per la Toscana la deliberazione del Consiglio comunale n. 4 del 26 marzo 2024, con cui ha approvato la costituzione di una holding di partecipazioni, in forma di società a responsabilità limitata, insieme ad altri dieci comuni del Circondario Empolese Valdelsa. L’operazione prevede il conferimento nella nuova società delle partecipazioni detenute dal Comune in Alia Servizi Ambientali s.p.a. e in Agenzia per lo Sviluppo dell’Empolese Valdelsa s.c.p.a.

L’atto è stato inviato ai sensi dell’art. 5, comma 3, TUSP, che impone all’amministrazione di trasmettere la delibera di costituzione alla Corte dei conti, la quale delibera entro sessanta giorni sulla conformità dell’atto ai commi 1 e 2 dell’art. 5 e agli artt. 4, 7 e 8.

La Motivazione della Corte

La Sezione ricostruisce anzitutto il quadro normativo. L’art. 5, comma 1, TUSP impone una motivazione analitica sulla necessità della società per il perseguimento delle finalità istituzionali di cui all’art. 4 TUSP, sulla convenienza economica e sulla sostenibilità finanziaria, nonché sui principi di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa. Il comma 2 richiede che l’atto dia conto della compatibilità dell’intervento con la disciplina europea in materia di aiuti di Stato.

La Corte richiama la delibera delle Sezioni Riunite n. 16 del 2022, che ha qualificato il parere ex art. 5 come una funzione di controllo atipica, collocata tra la fase pubblicistica della determinazione e quella privatistica dell’attuazione. Il parere non è vincolante, ma in caso di esito negativo l’amministrazione che intenda procedere deve motivare analiticamente le ragioni del dissenso.

Nel merito, la Sezione osserva che il modello holding è astrattamente configurabile, come confermato dall’art. 4, comma 5, TUSP e dalla giurisprudenza contabile richiamata. Tuttavia, il ricorso a tale modello presuppone una reale complessità nel coordinamento e nella gestione delle partecipazioni, desumibile dalla molteplicità delle stesse e dalle dimensioni dell’ente.

Nel caso concreto, ciascun Comune conferisce di fatto nella holding due sole partecipazioni, senza che emerga alcuna complessità gestionale. Quanto ad Alia s.p.a., la costituenda holding sarebbe una holding di secondo livello, destinata a detenere circa il 10% del capitale. La Corte ripropone i rilievi già espressi nelle deliberazioni nn. 49, 50 e 51 del 2023, rilevando che la procedura per esprimere un voto comune appare macchinosa e superflua: uno strumento più duttile, come un patto parasociale, sarebbe sufficiente, tanto più che i soci rappresentanti almeno il 5% del capitale possono esprimere un amministratore.

Quanto ad ASEV, il Comune e gli altri enti dell’Unione detengono la maggioranza del capitale e possono già incidere sulle scelte nella sede assembleare. La holding sposterebbe il momento decisionale senza valore aggiunto. La Sezione dubita inoltre che un singolo dipendente possa svolgere l’attività prevista e rileva profili di incoerenza nello statuto, con particolare riguardo alla possibilità di prestare garanzie per obbligazioni di terzi e all’omessa attuazione dell’art. 11 TUSP in tema di compensi. Alla luce di tali rilievi, la Corte esprime parere negativo sull’atto deliberativo.