Clausola penale manifestamente eccessiva: onere di prova dell’AGCM (Cons. Stato n. 10039 del 12.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
La presunzione legale di vessatorietà della clausola che impone al consumatore, in caso di inadempimento, il pagamento di una somma a titolo di penale, ai sensi dell’art. 33, comma 2, lettera f), cod. cons., presuppone l’accertamento che l’importo sia manifestamente eccessivo. Tale eccessività deve essere dimostrata dall’Autorità procedente; solo una volta data tale prova opera la presunzione e grava sull’impresa l’onere della prova contraria. L’AGCM che qualifichi come vessatoria la penale applicata dal noleggiatore per le violazioni del codice della strada deve motivare in modo compiuto la sproporzione dell’importo, verificando l’attività gestionale e organizzativa effettivamente posta a carico del professionista. Il riferimento al solo costo giornaliero del noleggio e all’entità delle sanzioni amministrative non integra, di per sé, l’accertamento di manifesta eccessività dell’importo fisso. Il difetto di motivazione e di istruttoria comporta l’annullamento del provvedimento.

Il Fatto

L’AGCM, nell’adunanza del 24 maggio 2022, ha qualificato come vessatoria, ai sensi degli artt. 33, commi 1 e 2, lettera f), e 34 cod. cons., la clausola dei termini e condizioni di noleggio che pone a carico del consumatore una penale di € 45 o € 56 in caso di violazione del codice della strada o di mancato pagamento di pedaggio o parcheggio. L’Autorità ha ritenuto non idonea a superare i profili di illiceità neppure la nuova formulazione della clausola, con importo ridotto a € 40, prodotta dalla società nel corso del procedimento.

Il TAR Lazio, con la sentenza n. 8565 del 19 maggio 2023, ha respinto il ricorso della società di autonoleggio. Questa ha proposto appello, censurando tra l’altro la qualificazione della penale e la mancata istruttoria sulla nuova versione della clausola. L’AGCM e l’associazione dei consumatori si sono costituite per il rigetto.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ritiene fondate le doglianze sulla carenza di motivazione e di istruttoria relative al carattere manifestamente eccessivo dell’importo della penale. Il punto di partenza è la ripartizione dell’onere probatorio: l’art. 33, comma 2, lettera f), cod. cons. configura una presunzione che scatta solo dopo l’accertamento della manifesta eccessività, il quale spetta all’Autorità. L’impresa non deve dimostrare l’insussistenza della vessatorietà prima che tale accertamento sia compiuto.

L’AGCM ha fondato la propria conclusione sulla nota n. 20 del provvedimento, confrontando gli introiti derivanti dalle penali con i costi dichiarati dalla società. L’appellante ha però svolto rilievi condivisibili. La clausola non opera quando la contravvenzione non sia notificata alla società; nei casi di pagamento diligente della sanzione, nessuna penale è dovuta. La penale conserva quindi una funzione di deterrenza, implementando il rispetto delle norme del codice della strada e incentivando il sollecito pagamento.

La Corte condivide inoltre la ricostruzione dell’attività gestionale. Le procedure amministrative conseguenti alla notifica di un verbale non rientrano nella fisiologia del contratto di noleggio, ma costituiscono una prestazione aggiuntiva del noleggiatore, il cui costo non può essere posto a carico di tutti i contraenti. I flussi provengono da enti eterogenei con modalità unilaterali; la descrizione del processo e i dati sui verbali gestiti documentano tale onere. L’integrazione ANIASA evidenzia che, anche dopo la riforma dell’art. 196 cod. strada, permane la necessità di impugnare i verbali per evitare cartelle esattoriali.

Rimangono indimostrate le ulteriori specificazioni del provvedimento. Il riferimento al costo giornaliero del noleggio è privo di ragionevole motivazione, essendo più congruo rapportarsi alla durata media del noleggio. Quanto all’entità delle sanzioni, per un congruo numero di infrazioni l’importo è superiore alla penale. Tali considerazioni potrebbero fondare una graduazione della penale per tipologia di infrazione, non l’accertamento di eccessività dell’importo fisso.

Il Collegio ravvisa una complessiva carenza di motivazione e di presupposta istruttoria, anche in ordine alla nuova clausola con riduzione a € 40, su cui nessuna istruttoria risulta svolta. L’accoglimento dei motivi assorbe gli ulteriori rilievi e determina, in riforma della sentenza, l’accoglimento del ricorso di primo grado e l’annullamento del provvedimento. Le spese del doppio grado sono compensate.