Responsabilità della PA per illegittimità dell’ordine di demolizione e colpa d’apparato (Cons. Stato n. 10078 del 13.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
L’illegittimità dell’ordine di demolizione e del conseguente provvedimento di acquisizione al patrimonio comunale, accertata con sentenza passata in giudicato, non integra di per sé gli estremi della responsabilità aquiliana della pubblica amministrazione. Il giudice deve verificare la sussistenza dell’elemento soggettivo della colpa d’apparato, intesa come rimproverabilità dello scostamento dal modello normativo, non ravvisabile quando l’errore dei tecnici comunali è scusabile per la complessità della situazione di fatto, per l’apparenza degli abusi e per l’incertezza del quadro normativo al momento degli accertamenti. L’accertamento della legittimità delle opere compiuto dal c.t.u. in sede di appello, sulla base di elaborati non nella disponibilità dell’ufficio, non consente di qualificare come negligente l’attività istruttoria comunale.

Il Fatto

Una società ottiene nel 2005 il permesso di costruire per un edificio residenziale in zona sottoposta a piano particolareggiato. Tra il 2008 e il 2009 presenta due DIA, la seconda per opere di completamento. Nel 2012, a seguito di un controllo e di un sopralluogo dei tecnici comunali, l’ufficio tecnico redige una relazione che contesta numerose difformità, tra cui un piano in più e un sottotetto abitabile.

Il Comune dispone la sospensione dei lavori e, nel 2013, l’ordine di demolizione ai sensi dell’art. 31 d.P.R. n. 380/2001, seguito dall’acquisizione al patrimonio comunale per inottemperanza. Il TAR rigetta il ricorso; il Consiglio di Stato, con sentenza n. 4331 del 2019, accoglie l’appello sulla base di una c.t.u. che esclude la maggior parte degli abusi. La società agisce allora per il risarcimento del danno: il TAR respinge la domanda e la società appella.

La Motivazione della Corte

Respinta l’eccezione di estinzione per tardiva riassunzione, il Collegio applica l’art. 143, comma 3, d.lgs. n. 14/2019: il termine decorre dalla dichiarazione giudiziale dell’interruzione, non dalla sentenza di liquidazione giudiziale. Analoga irrilevanza è riconosciuta alla questione sul secondo motivo relativo all’art. 73, comma 3, c.p.a.: l’elemento soggettivo è presupposto necessario della condanna e non costituisce questione officiosa “a sorpresa”.

Nel merito la Corte richiama gli orientamenti consolidati: l’illegittimità dell’atto è solo indice presuntivo della colpevolezza, da valutare insieme al grado di chiarezza della normativa e alla complessità del fatto. Richiama l’Adunanza Plenaria n. 12 del 2024, secondo cui la colpa d’apparato è criterio di misurazione della tollerabilità del rischio amministrativo e impedisce l’automatismo tra invalidità e illecito.

Applicando tali coordinate, il Collegio esclude la rimproverabilità della condotta comunale. Gli accertamenti del 2012 avvennero su cantiere chiuso e su apparenza di difformità evidenti, con espressa riserva di verifiche più puntuali. La relazione del 7 agosto 2012 diede conto della verifica di pratiche, titoli e strumenti urbanistici. La mancata valutazione degli elaborati depositati presso la struttura tecnica provinciale non è negligente, perché solo quelli allegati alla DIA erano idonei alla sua formazione. L’errore sugli allineamenti derivava da un vizio del piano particolareggiato, non facilmente individuabile. Il sottotetto risultava abitabile dagli accertamenti catastali e dalla richiesta di accatastamento come unità autonome.

Quanto alla successiva attività, il Collegio esclude il nesso causale rispetto al sequestro preventivo e al procedimento penale, frutto di autonome valutazioni di altri organi. Il Comune, divenuto proprietario per effetto dell’acquisizione non sospesa, non aveva obblighi di manutenzione verso la precedente proprietà e si attivò prontamente, dopo il giudicato, per la restituzione e la cancellazione della trascrizione. L’appello è quindi respinto, con compensazione delle spese per la complessità della controversia.