Addizionalità economica dei Certificati Bianchi e verifica del GSE (Cons. Stato n. 10226 del 22.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il requisito dell’addizionalità per l’accesso al meccanismo incentivante dei Titoli di Efficienza Energetica non si esaurisce nella dimensione tecnologica, normativa o di mercato, ma comprende necessariamente la verifica della componente economico-finanziaria dell’intervento: spetta all’impresa dimostrare che l’investimento non si sarebbe realizzato senza l’incentivo, perché non in grado di ripagarsi autonomamente secondo il calcolo del payback. Il rigetto della Richiesta di Verifica e Certificazione costituisce esercizio di un potere di verifica di conformità, connaturato alla struttura del procedimento, e non un provvedimento di annullamento d’ufficio: non è pertanto configurabile alcun legittimo affidamento rispetto agli esiti delle fasi procedimentali precedenti. Le limitazioni al potere del GSE introdotte dal d.l. 16 luglio 2020, n. 76 non hanno efficacia retroattiva e non si applicano ai procedimenti iniziati prima della loro entrata in vigore.

Il Fatto

Una società di servizi energetici presentava, per conto di una propria cliente, una Proposta di Progetto e Programma di Misura relativa a un intervento di efficientamento energetico, ottenendone l’approvazione da parte dell’allora Autorità di settore. Dopo tre esiti positivi sulle prime Richieste di Verifica e Certificazione, il GSE rigettava la quarta RVC, rilevando il difetto di addizionalità dei risparmi e l’inidoneità del valore di baseline dichiarato a quantificare correttamente i risparmi netti.

La società impugnava il provvedimento davanti al TAR Lazio, deducendo l’erronea interpretazione del requisito di addizionalità, la contraddittorietà della condotta del Gestore e la lesione dell’affidamento. Seguivano motivi aggiunti avverso il rigetto della quinta RVC, il procedimento di riesame ex art. 56 del d.l. n. 76/2020 e il relativo esito negativo. Il TAR respingeva integralmente il ricorso; la società proponeva appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto la censura sull’assimilazione dei titoli alla disciplina degli aiuti di Stato. Rileva che il primo giudice non ha applicato tale disciplina e che, in ogni caso, la questione è irrilevante: la valutazione va condotta sulle Linee Guida EEN 9/11, secondo cui non sono addizionali i risparmi che si sarebbero comunque verificati per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa o di mercato.

Il cuore della decisione investe il secondo motivo. L’appellante sosteneva che l’addizionalità riguardasse esclusivamente i tre profili indicati dalle Linee Guida, senza alcun riferimento al payback period. La tesi è respinta: secondo giurisprudenza consolidata dello stesso Consiglio di Stato (sentt. n. 2581/2022, n. 4983/2022, n. 4697/2024 e n. 940/2025), l’addizionalità deve essere valutata anche sotto il profilo economico. Spetta all’impresa provare che l’intervento non si sarebbe potuto realizzare senza l’incentivo. Nel caso concreto l’investimento si ripagava in meno di un anno, dato accertato e non contestato: l’intervento rientrava nella normale innovazione aziendale.

Le contestazioni sul calcolo del payback sono giudicate generiche. La valutazione del GSE rientra nella discrezionalità tecnica dell’amministrazione, sindacabile solo per manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento dei fatti, circostanze non dimostrate (Cons. Stato n. 2997/2025 e n. 2593/2025). Sul valore di baseline, il riferimento adottato dal Gestore è coerente con la tipologia di installazione e con i criteri tecnici di settore; l’appellante tenta di sostituire la propria valutazione a quella contestata.

Quanto ai motivi sul potere esercitato, il Collegio esclude che il rigetto della RVC integri un annullamento in autotutela: si tratta di verifica di conformità connaturata al procedimento, con conseguente insussistenza di un affidamento tutelabile. L’approvazione della PPPM non garantisce automaticamente l’emissione dei titoli, richiedendo la RVC una nuova valutazione autonoma (Cons. Stato n. 4983/2022). Le limitazioni del d.l. n. 76/2020 non hanno efficacia retroattiva e l’art. 56, comma 8 concerne solo i provvedimenti di annullamento d’ufficio o di decadenza, non i rigetti delle RVC. Richiamata la sintesi di Cons. Stato n. 7774 del 2025 e dell’Adunanza Plenaria n. 18 del 2020, i profili di illegittimità costituzionale risultano viziati da erroneità del presupposto interpretativo.

Infine, sul capo delle spese, il rinvio operato dall’art. 26, primo comma, cod. proc. amm. rende la condanna della soccombente vincolata, salvo le ipotesi tassative di compensazione ex art. 92, secondo comma, cod. proc. civ., non ricorrenti. L’appello è respinto con condanna alle spese.