Prevale la norma speciale sul fatturato in caso di antinomia (Cons. Stato n. 10297 del 24.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nel contrasto tra l’art. 103 del d.lgs. n. 36 del 2023 e l’art. 2, comma 6, dell’Allegato II.12 del medesimo codice, in tema di requisiti ulteriori di capacità economico-finanziaria, non opera il criterio di gerarchia delle fonti: gli allegati fanno parte integrante del codice e sono dotati di forza codicistica, sicché le disposizioni in conflitto sono equiordinate. L’antinomia si risolve con il criterio di specialità, che impone di preferire la norma dedicata ai lavori di rilevante importo rispetto a quella di carattere generale sui requisiti di ordine speciale. In via complementare soccorre il favor partecipationis, che orienta verso la lettura più favorevole all’accesso al mercato. La successiva novella del 2024 ha natura costitutiva, non interpretativa, e non è quindi retroattiva.

Il Fatto

Una gara per la realizzazione di un nuovo terminal portuale, di valore superiore a 90 milioni di euro, veniva aggiudicata a un raggruppamento. Il disciplinare di gara richiedeva, oltre alla qualificazione SOA, un requisito speciale di fatturato pari a 2,5 volte l’importo a base d’asta, maturato negli ultimi dieci anni.

La seconda classificata impugnava l’aggiudicazione, deducendo il contrasto tra la legge di gara e l’art. 2, comma 6, dell’Allegato II.12 del d.lgs. n. 36 del 2023, che calibrerebbe il fatturato sull’ultimo quinquennio. Il TAR Liguria rigettava il ricorso, ritenendo prevalente l’art. 103 del codice in forza del principio di gerarchia e del favor partecipationis. Di qui l’appello, con cui si sostiene la prevalenza dell’allegato in base al criterio di specialità e l’inderogabilità dei criteri dell’art. 103.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge anzitutto la riproposta eccezione di tardività: la clausola contestata non impediva la partecipazione né la formulazione dell’offerta, sicché il termine di impugnazione non decorreva dalla pubblicazione del bando.

Nel merito, il Consiglio di Stato corregge l’impostazione del primo giudice sul piano delle fonti. Il contrasto tra norme del codice e norme degli allegati non si risolve in base alla gerarchia, perché entrambe le disposizioni hanno valore di fonte primaria: gli allegati costituiscono un unico corpo normativo con gli articoli da 1 a 229. È priva di fondamento sistematico la categoria delle “norme integrative” invocata dall’aggiudicataria. La disposizione dell’allegato, già regolamentare nel previgente sistema, è stata elevata a rango legislativo primario.

Esclusi i criteri di gerarchia, competenza e cronologia, residua il criterio di specialità. La rubrica dell’art. 103 è dedicata ai “Requisiti di partecipazione a procedure di lavori di rilevante importo”, mentre l’art. 100, cui l’allegato dà attuazione, disciplina i requisiti speciali di tutti gli appalti superiori a 150mila euro. La norma settoriale prevale dunque su quella generale, integrando un regime aggiuntivo rispetto al sistema SOA.

In via complementare il Collegio richiama il favor partecipationis, canone fondamentale della materia ed espressione del principio eurounitario di concorrenzialità, che potrebbe operare come criterio sussidiario di composizione dei conflitti tra norme. Ne trovano conferma gli artt. 3 e 10, comma 3, del codice, che impongono di favorire l’accesso al mercato.

Il Collegio ritiene poi che il correttivo del 2024 abbia natura costitutiva e non interpretativa, mancando le formule tipiche delle norme retroattive. Ciò consente di superare la questione dell’inderogabilità: anche applicando l’art. 103 in modo cogente, la mandante avrebbe comunque posseduto il requisito, avendo realizzato nel miglior quinquennio un fatturato superiore alla quota minima richiesta. L’appello è quindi infondato e viene rigettato, con compensazione integrale delle spese per la complessità e la novità della questione.