Lottizzazione cartolare: valutazione globale dei frazionamenti e intento edificatorio (Cons. Stato n. 10403 del 27.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
La lottizzazione abusiva cartolare si configura in presenza di un’attività giuridica di frazionamento e cessione di terreni agricoli preordinata, in modo non equivoco, alla loro destinazione edificatoria, anche in assenza di opere e di autorizzazione a lottizzare. La fattispecie, a consumazione anticipata, prescinde dalla conformità urbanistica dei singoli progetti edilizi e dalla conformità delle singole opere allo strumento urbanistico. L’accertamento richiede una valutazione globale e unitaria delle iniziative dei privati, non atomistica e riferita ai singoli progetti. Il giudizio di conformità urbanistica è possibile solo se il progetto è approvabile nella consistenza e nella destinazione volute, non se l’area ammette soltanto interventi connessi alla conduzione agraria del fondo. La legittimazione passiva rispetto all’ordinanza di sospensione non è circoscritta ai soli proprietari attuali, potendo coinvolgere chi ha posto in essere il frazionamento e la cessione.

Il Fatto

Il Comune di Diano Marina, con ordinanza del 18 novembre 2022 n. 96, aveva disposto ai sensi dell’art. 30 del d.P.R. n. 380/2001 la sospensione della lottizzazione abusiva di terreni agricoli in località Gorleri, interessati dai progetti edilizi presentati da una società immobiliare e da un privato acquirente, entrambi aventi causa dell’originaria proprietaria.

La vicenda traeva origine da un’intensa attività di frazionamento, accorpamento, permuta e alienazione di un ampio compendio agricolo, risalente al 2016, cui erano seguiti progetti per la realizzazione di cinque fabbricati residenziali. L’originaria proprietaria impugnava l’ordinanza davanti al TAR Liguria, che con la sentenza n. 714/2023 accoglieva il ricorso, escludendo la configurabilità della lottizzazione cartolare in presenza di un progetto conforme al PUC e in assenza di specifiche violazioni della disciplina urbanistica. Il Comune proponeva appello.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato riforma la sentenza. Il Collegio rileva anzitutto che, dalla documentazione acquisita in sede istruttoria, le iniziative dei privati non riguardavano alcuna “nuova abitazione connessa alla conduzione agraria del fondo” né opere di urbanizzazione, bensì la realizzazione di comuni villini residenziali con giardino. Difettavano la qualità di imprenditore agricolo in capo ai richiedenti e la convenzione prescritta dall’art. 51, comma 19, delle NTA del PUC.

La Corte ricostruisce la fattispecie dell’art. 30 del d.P.R. n. 380/2001: la lottizzazione abusiva può essere materiale o giuridica, e in questa seconda ipotesi la trasformazione è predisposta mediante frazionamento e vendita di lotti che, per caratteristiche e numero, denunciano in modo non equivoco la destinazione edificatoria. La fattispecie è a forma libera e rileva il risultato finale; essa si fonda su elementi indiziari e sullo scopo non equivoco dell’utilizzo edificatorio di un terreno agricolo.

Il punto decisivo è il metodo. Il TAR ha segmentato una situazione unitaria, limitandosi a esaminare i singoli progetti e la loro conformità all’indice di zona. La Corte ribadisce che occorre una valutazione globale delle attività intraprese, poiché solo in conseguenza dei frazionamenti e delle cessioni si era reso possibile il reperimento degli indici e la presentazione dei progetti. Il frazionamento e le cessioni, seguiti dalle istanze di permesso di costruire, integrano gli elementi gravi, precisi e concordanti dell’intento lottizzatorio.

Quanto alla conformità urbanistica, la Corte chiarisce che la lottizzazione cartolare prescinde da qualunque giudizio di conformità, perché prescinde dalla presentazione di progetti o dall’esecuzione di opere. Poiché non vi è mai stata alcuna autorizzazione a lottizzare — né essa era configurabile, trattandosi di suoli agricoli per definizione non lottizzabili — il frazionamento rimane abusivo anche ipotizzando la conformità dei singoli progetti. La conformità, inoltre, sussiste solo se il progetto è approvabile nella consistenza e destinazione volute, non certo se esso contrasta con la vocazione agricola dell’area.

Il Collegio respinge infine il rilievo fondato sull’autorizzazione paesaggistica, poiché le valutazioni paesaggistiche sono distinte da quelle urbanistiche ed edilizie e la fattispecie si integra a monte. Quanto alla riproposizione del difetto di legittimazione passiva dell’originaria proprietaria, la Corte osserva che il contributo causale di chi effettua il frazionamento e le vendite non cessa con l’alienazione. L’appello è accolto e il ricorso di primo grado respinto, con compensazione delle spese del doppio grado.