Lesione dell’affidamento e risarcimento per ritardo nel rilascio del permesso di costruire (Cons. Stato n. 10484 del 31.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
La condotta della pubblica amministrazione che, con ingiustificata dilatazione dei termini procedimentali e con atti palesemente illegittimi, impedisca la conclusione del procedimento di rilascio del permesso di costruire, integra violazione dell’obbligo di buona fede oggettiva e correttezza ed è fonte di responsabilità. Ove il bene della vita sia ancora conseguibile, il danno non coincide con il mancato guadagno né con la perdita di chance, ma va commisurato all’interesse negativo, avuto riguardo al valore delle occasioni perdute per effetto della lesione della libertà di autodeterminazione. La relativa liquidazione può avvenire in via equitativa ai sensi degli artt. 2056 e 1226 cod. civ., in ragione dell’eccessiva difficoltà della prova analitica del pregiudizio. Resta fermo l’onere del privato di dimostrare la sussistenza di un legittimo affidamento ingiustamente leso.

Il Fatto

La società ricorrente agiva in primo grado contro il Comune per ottenere il risarcimento del danno conseguente all’illegittima deliberazione di annullamento in autotutela con cui l’amministrazione aveva revocato le precedenti delibere di assegnazione del diritto di superficie su un’area ricompresa in un piano di zona per l’edilizia economica e popolare, destinata alla realizzazione di un centro commerciale. La delibera veniva annullata dal giudice amministrativo con sentenza confermata in appello e passata in giudicato.

All’esito di tale giudicato, la società lamentava che il Comune continuasse a negare il rilascio del titolo edilizio, impedendo la realizzazione del manufatto, e quantificava i danni in corso di causa. Il TAR Lazio respingeva il ricorso, ritenendo i danni riferiti al mancato rilascio del titolo edilizio e non all’autotutela, escludendo che la procedura fosse stata interrotta dal pregresso contenzioso e dubitando della riferibilità soggettiva della condotta all’ente dal momento dell’insediamento del commissario regionale. Proponeva appello la società.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato ricostruisce anzitutto il quadro normativo, richiamando l’art. 35 della legge n. 865 del 1971 in tema di concessione del diritto di superficie su aree PEEP e la relativa convenzione. Su questa base accerta una condotta dilatoria del Comune, caratterizzata da continue e frammentarie richieste di integrazione e da rinvii della pratica, contraria al principio di buona fede oggettiva e connotata dall’elemento soggettivo della colpa.

A tale inerzia si affianca una vera e propria azione ostruzionistica: a soli tre giorni dalla richiesta di nomina del commissario regionale, il Comune adottava l’annullamento in autotutela del diritto di superficie, paralizzando i poteri sostitutivi regionali, non potendo il commissario rilasciare alcun titolo in mancanza del presupposto. La palese illegittimità dell’atto risulta accertata dal giudicato.

Accertata la condotta colposa, la Corte esamina il requisito dell’ingiustizia del danno, richiamando l’Adunanza plenaria n. 7 del 2021: poiché il centro commerciale è ancora realizzabile, non è dimostrata la perdita definitiva del bene della vita. Non sussisteva alcun obbligo contrattuale del Comune di rilasciare il permesso, ma viene in rilievo l’inosservanza colposa del termine ai sensi dell’art. 2-bis della legge n. 241 del 1990. Richiamata la Adunanza plenaria n. 12 del 2024, il pregiudizio è qualificato come lesione del legittimo affidamento nella tempestiva conclusione del procedimento, avvalorato dalla convenzione, dall’atto d’obbligo e dal pagamento della prima rata.

Respinte le eccezioni di difetto di giurisdizione, alla luce del principio delle Sezioni Unite n. 26080 del 2025, e di prescrizione, la Corte determina il danno escludendo sia il mancato guadagno sia la perdita di chance, non essendo il bene definitivamente perduto finché il potere resta riesercitabile. Il pregiudizio è commisurato all’interesse negativo e liquidato equitativamente, assumendo un parametro economico pari a € 641.250,00 e riconoscendo il 10% di esso, in ragione del contesto territoriale di ridotte dimensioni, così determinando € 64.125,00, oltre accessori.