Onere e vicinanza della prova nel processo amministrativo sui diritti soggettivi (Cons. Stato n. 7058 del 18.08.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nel processo amministrativo il riparto dell’onere probatorio non segue uno schema astratto e precostituito, ma il criterio flessibile della vicinanza della prova: l’onere sussiste nei limiti della disponibilità e non oltre, secondo la correlazione tra onere e disponibilità della prova ricavabile dall’art. 64, comma 1, cod. proc. amm. Il privato che abbia allegato un principio di prova circostanziato e prodotto la documentazione in proprio possesso non può essere dichiarato soccombente per mancato assolvimento dell’onere, dovendo il giudice attivare i poteri istruttori per acquisire gli atti detenuti dalla pubblica amministrazione ai sensi dell’art. 64, comma 3, cod. proc. amm. Tale regola opera anche nei giudizi su diritti soggettivi devoluti alla giurisdizione esclusiva, dove l’onere del principio di prova va valutato con particolare rigore in relazione ai fatti nella disponibilità dell’attrice, ma l’iniziativa officiosa resta extrema ratio e non sostituisce l’allegazione di parte. Il rifiuto di disporre l’istruttoria richiesta sui documenti in esclusiva disponibilità dell’amministrazione integra violazione delle regole sul riparto probatorio.

Il Fatto

Il ricorrente, già dirigente medico alle dipendenze della struttura sanitaria, aveva ottenuto con una sentenza passata in giudicato il riconoscimento del diritto agli emolumenti per lavoro straordinario, reperibilità e recupero festività per gli anni dal 1993 al 30 giugno 1998, con conteggio rimesso all’azienda. Eseguita la decisione, contestava l’inesattezza dell’importo liquidato e chiedeva l’accertamento di un credito residuo, con interessi e rivalutazione.

Dopo un conflitto negativo di giurisdizione, la pretesa approdava davanti al giudice amministrativo. Il TAR Abruzzo, sezione staccata di Pescara, respingeva il ricorso ritenendo non assolto l’onere della prova ex art. 2697 cod. civ.: i cartellini marcatempo non provavano la tipologia di straordinario, le richieste su festività e reperibilità erano generiche e la perizia di parte ipotetica. Il TAR non esaminava le istanze istruttorie. Da qui l’appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio richiama la giurisprudenza amministrativa secondo cui il criterio di riparto probatorio è ispirato al principio di vicinanza della prova, con la conseguenza che, quando il ricorrente privato non dispone della prova, l’onere si trasferisce sull’amministrazione, tenuta a depositare gli atti nella propria disponibilità. Resta fermo l’onere di allegare i fatti in modo circostanziato: l’attività istruttoria del giudice ha carattere complementare e integrativo, mai sostitutivo della parte colpevolmente inerte. Il richiamo è alla sentenza del Cons. Stato, sez. IV, n. 5564 del 2021.

Il Collegio precisa che tali principi non subiscono deroghe automatiche in ragione del tipo di azione: nei contenziosi su diritti soggettivi in giurisdizione esclusiva le regole processuali restano identiche, ma l’onere del principio di prova va valutato con particolare rigore rispetto ai fatti nella disponibilità dell’attrice. L’esercizio dei poteri officiosi deve costituire extrema ratio, con misura calibrata caso per caso sulla disponibilità effettiva delle prove.

Applicando tali regole, la Corte ritiene fondati il primo e il terzo motivo. Il ricorrente ha prodotto quanto era in suo possesso, assolvendo l’onere secondo un ragionevole parametro di diligenza ed esigibilità. La fattispecie presenta uno squilibrio documentale, perché la fonte delle pretese è un rapporto d’impiego alle dipendenze di una struttura pubblica, regolato e documentato da atti detenuti dalla parte pubblica. Il criterio di vicinanza non opera qui come regola di giudizio derogatoria dell’art. 2697 cod. civ., ma per escludere l’infondatezza della domanda e aprire la strada all’istruttoria.

Quanto alle richieste istruttorie, la Corte accoglie la parte acquisitiva, relativa a documenti in possesso delle appellate che il ricorrente non avrebbe potuto produrre: buste paga e ordini di servizio sui turni per il periodo 1993–1998. Il principio di lealtà processuale impone alla parte che detiene la documentazione un dovere di cooperazione. La consulenza tecnica d’ufficio non è invece accolta allo stato, perché non necessaria in ragione della parzialità della documentazione acquisita.

Il giudizio è rinviato a data da destinarsi per lo scrutinio del secondo motivo, con spese liquidate al definitivo. La pronuncia è non definitiva sull’appello.