Accesso sindacale agli atti: no al controllo generalizzato (Cons. Stato n. 9205 del 18.11.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il diritto di accesso del sindacato ai documenti amministrativi può essere esercitato per la cognizione di atti che coinvolgono le prerogative dell’organizzazione quale istituzione esponenziale di una categoria di lavoratori e le posizioni dei singoli iscritti, purché la richiesta non configuri una forma di controllo generalizzato dell’attività dell’amministrazione. L’istanza deve avere ad oggetto specifici documenti esistenti, indicati in modo preciso e circoscritto, e deve essere corredata dall’indicazione puntuale dell’interesse diretto, concreto e attuale alla loro ostensione. È pertanto inammissibile la domanda massiva ed esplorativa, priva di elementi fattuali che facciano supporre irregolarità, volta a verificare attraverso l’esame degli atti se siano stati adottati provvedimenti lesivi. Il diniego è legittimo quando l’istanza risulti generica tanto nell’oggetto quanto nell’interesse, non potendo il sindacato pretendere di conoscere ogni documento indirettamente collegato alla gestione del personale.

Il Fatto

Le organizzazioni sindacali presentavano alla COVIP una prima istanza di accesso, finalizzata alla visione e all’estrazione di copia degli atti relativi alle interlocuzioni tra l’Autorità e i Ministeri vigilanti in ordine al regolamento del personale. L’amministrazione opponeva diniego, rilevando il difetto di attualità dell’interesse. Il ricorso avverso tale rifiuto era dichiarato irricevibile dal TAR Lazio per tardività del deposito.

Le stesse sigle, insieme a un’organizzazione a carattere locale, reiteravano quindi la richiesta, questa volta corredandola di ulteriori premesse sui termini della verifica di legittimità e sul ritardo nell’esecuzione dell’accordo. La COVIP rispondeva richiamando il precedente diniego e gli esiti del giudizio, qualificando l’istanza come mera riproposizione. Il TAR Lazio accoglieva il ricorso e ordinava l’ostensione, ritenendo l’interesse legittimante e la nuova istanza non identica alla prima. La COVIP proponeva appello, ottenendo in sede cautelare la sospensione della sentenza.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ricostruisce in via preliminare i limiti dell’istituto: la domanda di accesso deve riferirsi a specifici documenti esistenti, essere finalizzata alla tutela di un interesse di cui il richiedente è portatore, non costituire strumento di controllo generalizzato dell’operato della pubblica amministrazione e non assumere carattere di indagine o controllo ispettivo.

Richiamando Cons. Stato, sez. II, n. 1295 del 2024, la Sezione ribadisce che il carattere propriamente collettivo e sindacale della richiesta non basta da solo a radicare un interesse valido se essa configura una forma di controllo generalizzato, limite espressamente stabilito dall’art. 24 della legge n. 241/1990. Le finalità dell’accesso devono essere dedotte e rappresentate dalla parte in modo puntuale e specifico, con idonea documentazione, dovendosi escludere la sufficienza di un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive. Nell’accesso difensivo l’onere probatorio è aggravato: spetta all’interessato dimostrare la necessità del documento per la cura o la difesa dei propri interessi.

Applicando tali principi al caso concreto, il Collegio rileva che le organizzazioni sindacali non hanno individuato specifici documenti, indicando per ciascuno la necessità di acquisizione e l’interesse tutelato, ma hanno formulato una richiesta generica e massiva di interlocuzioni, richieste di informazioni, rilievi, riscontri e delibere, anche di amministrazioni diverse dalla COVIP. Una formulazione così ampia rendeva difficile persino l’individuazione dei documenti da ostendere e impediva di stabilire se la richiesta fosse stata soddisfatta.

La richiesta assume quindi uno scopo meramente esplorativo: non mira a ottenere documenti per verificare la correttezza di una situazione di fatto già conosciuta, ma a controllare, attraverso l’esame degli atti, se vi siano stati comportamenti o provvedimenti lesivi. Si tratta di una modalità di esercizio del diritto che ne travisa la ratio, integrando gli estremi del controllo generalizzato vietato dalla legge. Né può condividersi l’idea che il sindacato abbia diritto di conoscere ogni documento indirettamente collegato alla gestione del personale, in mancanza di un elemento fattuale e concreto, anche solo indiziario, che possa far supporre irregolarità.

Il Collegio osserva inoltre che l’istanza riguardava la corrispondenza intercorsa tra Ministero vigilante e Autorità vigilata nell’ambito della verifica di legittimità di cui all’art. 18, comma 4, del d. lgs. n. 252/2005, fase procedimentale che non coinvolge per definizione le organizzazioni sindacali. Il diniego è dunque legittimo quando l’istanza risulti generica sotto il profilo dei documenti richiesti e dell’interesse all’ostensione, assumendo altrimenti carattere meramente esplorativo, inammissibile ex art. 24, comma 3, della legge n. 241/1990. Il primo motivo di appello è accolto, gli ulteriori motivi restano assorbiti; l’appello è quindi accolto e il ricorso di primo grado rigettato, con compensazione delle spese.