Accordi quadro e incentivi per funzioni tecniche: la maturazione avviene solo con i contratti attuativi (Corte dei Conti Sez. contr. Emilia-Romagna n. 74 del 30.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’accordo quadro costituisce un contratto normativo che non determina di per sé l’esecuzione delle prestazioni; pertanto, l’importo massimo in esso previsto ha natura potenziale e non può costituire la base di calcolo per gli incentivi per funzioni tecniche. Tali incentivi non maturano in ragione della stipulazione dell’accordo, ma soltanto in ragione dell’affidamento dei singoli contratti attuativi, il cui importo totale di affidamento, al netto di IVA e del ribasso d’asta, rappresenta la base per l’applicazione dell’aliquota del 2%. Per i contratti attuativi di lavori l’art. 32 dell’all. II.14 al D.Lgs. n. 36/2023 non introduce limitazioni di importo; per quelli di servizi e forniture, il requisito di complessità va verificato con riferimento a ciascun singolo contratto attuativo, non potendo l’accordo quadro “trascinare” nell’ambito degli incentivi i contratti che singolarmente non integrino i presupposti.

Il Fatto

Il Presidente della Regione Emilia-Romagna ha chiesto alla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti un parere ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003, concernente l’interpretazione dell’art. 45 del D.Lgs. n. 36/2023 in materia di incentivi per funzioni tecniche. Il quesito, pur originato da un’esigenza dell’Agenzia regionale per la Sicurezza Territoriale e la Protezione Civile, rivestiva carattere generale, riguardando l’utilizzo diffuso dello strumento dell’accordo quadro da parte delle stazioni appaltanti regionali. La questione verteva sulla determinazione della base di calcolo degli incentivi nei contratti attuativi derivanti da accordi quadro, sia in ambito lavori sia in ambito servizi e forniture, e sulla corretta applicazione del requisito di complessità previsto dall’art. 32 dell’allegato II.14 al D.Lgs. n. 36/2023.

La Motivazione della Corte

La Sezione ha preliminarmente verificato l’ammissibilità soggettiva e oggettiva della richiesta. Sotto il primo profilo, ha riconosciuto la legittimazione del Presidente della Regione in quanto rappresentante legale dell’ente territoriale; sotto il secondo, ha ritenuto la questione attinente alla materia della contabilità pubblica e dotata dei requisiti di generalità e astrattezza, nonché non interferente con altre funzioni della magistratura contabile.

Nel merito, la Corte ha ricostruito la natura giuridica dell’accordo quadro quale contratto normativo, una cornice regolatoria che disciplina i futuri affidamenti entro un importo massimo prestabilito, senza determinare l’esecuzione delle prestazioni. Da ciò ha tratto il principio per cui l’importo massimo dell’accordo, avendo natura meramente potenziale, non può costituire il parametro per la maturazione e la quantificazione degli incentivi. Il presupposto legittimante è individuato esclusivamente nell’affidamento dei singoli contratti attuativi, che costituiscono il punto di ancoraggio per l’applicazione dell’aliquota del 2%. La base di calcolo è pertanto l’importo totale di affidamento al netto di IVA e del ribasso d’asta, come riportato nel contratto attuativo, in coerenza con il criterio dell’importo totale pagabile richiamato dall’art. 14, comma 4, del D.Lgs. n. 36/2023.

La Sezione ha inoltre distinto la disciplina applicabile agli accordi quadro per lavori da quella dei servizi e forniture. Per i primi, il singolo contratto è preceduto da una fase progettuale che, prevedendo un proprio quadro economico con la voce incentivi, costituisce presupposto sufficiente per la maturazione del diritto. Per i secondi, invece, l’art. 32 dell’all. II.14 subordina l’applicazione dell’istituto alla sussistenza del requisito di complessità, verificato oggettivamente e non rimesso alla discrezionalità della stazione appaltante, e alla nomina di un direttore dell’esecuzione distinto dal RUP. Tale verifica deve essere compiuta in relazione a ciascun contratto attuativo, con la conseguenza che la superiore soglia dell’accordo quadro non può attrarre nell’ambito degli incentivi i contratti che singolarmente non integrino i presupposti.

Infine, la Corte ha ribadito la tassatività dell’elencazione delle attività tecniche incentivabili contenuta nell’allegato I.10 al D.Lgs. n. 36/2023, quale corollario del carattere derogatorio dell’istituto rispetto al principio di onnicomprensività della retribuzione. Ha precisato che la voce relativa alla collaborazione al RUP può ricomprendere le attività di supporto alla programmazione della spesa, purché la ricorrenza dei presupposti sia accertata e motivata dall’amministrazione, nel rispetto dei principi di trasparenza e imparzialità.