Affidamento incolpevole escluso su circolare cautelare instabile e sub iudice (Cass. civ. Sez. III n. 11615 del 03.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’efficacia di un atto amministrativo non è di per sé idonea a legittimare l’affidamento del privato, poiché questo è meritevole di tutela solo quando è sorretto da un convincimento ragionevole sulla correttezza della condotta dell’Amministrazione. La consapevolezza che tale condotta sia o possa essere plausibilmente tacciata di illegittimità, o che il provvedimento favorevole sia per sua natura instabile e sub iudice, esclude la buona fede e impedisce la tutela risarcitoria. Il dovere di buona fede non è a senso unico: incombe anche sul privato, il quale, posto nelle condizioni di conoscere la caducità e la possibile illegittimità dell’atto a sé favorevole, non vanta un affidamento incolpevole. Ne consegue che la proposizione di una domanda formalmente lecita e conforme alla circolare vigente ratione temporis non basta a fondare una legittima aspettativa se il richiedente è edotto della pendenza del giudizio e dell’origine cautelare del provvedimento.

Il Fatto

Un imprenditore agricolo conveniva in giudizio l’Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura per ottenere il risarcimento del danno derivante dalla violazione dell’affidamento riposto nei provvedimenti dell’Amministrazione. Aveva presentato domanda di pagamento per i titoli P.A.C. riferiti a terreni a pascolo magro pascolati da terzi, confidando nella circolare dell’11 marzo 2014 con cui l’Agenzia, ottemperando a una pronuncia cautelare del giudice amministrativo, aveva sospeso l’efficacia della precedente circolare dell’11 ottobre 2013.

La domanda veniva poi respinta per i titoli relativi a quei terreni. Il Tribunale accoglieva la pretesa risarcitoria e la Corte d’appello confermava, ravvisando un inadempimento dell’Agenzia al precetto della buona fede. L’Agenzia ricorreva per cassazione con cinque motivi.

La Motivazione della Corte

La Corte affronta la questione dei limiti della tutela dell’affidamento rispetto all’esercizio di un potere amministrativo vantaggioso. Richiama la recente ricostruzione delle Sezioni Unite n. 4717 del 2025, secondo cui il danno da lesione dell’affidamento è danno da comportamento e postula l’allegazione di un provvedimento ampliativo e della sua apparente legittimità.

Sul versante del diritto amministrativo, la Corte valorizza le pronunce dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nn. 19, 20 e 21 del 29.11.2021: l’affidamento tutelabile deve essere ragionevole, cioè incolpevole, e non è predicabile quando l’illegittimità del provvedimento era evidente o quando il destinatario aveva conoscenza dell’impugnazione.

I giudici di merito avevano ritenuto contrario a buona fede il comportamento dell’Agenzia, che a fronte delle incertezze normative avrebbe dovuto adoperarsi con una rimessione in termini. La Corte censura questo percorso: la proposizione di una domanda formalmente lecita non vale di per sé a fondare una legittima aspettativa se il richiedente conosce il giudizio pendente e l’origine cautelare del provvedimento.

Il dovere di buona fede non è a senso unico. Il privato posto in condizione di conoscere la caducità e la possibile illegittimità dell’atto favorevole non vanta un affidamento incolpevole, trattandosi di evenienza non imprevedibile. Nella specie, il richiedente era edotto della derivazione della circolare da una misura cautelare soggetta a revisione e della pendenza del giudizio amministrativo.

La Corte accoglie il primo e il secondo motivo, cassa la sentenza e, decidendo nel merito ex art. 384 cod. proc. civ., rigetta la domanda risarcitoria. Compensa integralmente le spese per la complessità della vicenda e la recente evoluzione giurisprudenziale.