Atti generali di programmazione sanitaria e interesse al ricorso dei gestori uscenti (TAR Sicilia n. 2299 del 31.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Gli atti amministrativi a contenuto generale sono impugnabili in via diretta soltanto quando le loro disposizioni ledono in modo immediato, concreto e attuale le posizioni soggettive dei destinatari; negli altri casi l’interesse al ricorso si radica solo a seguito dell’adozione degli atti applicativi. L’azione di annullamento è soggetta alle condizioni del titolo, dell’interesse ad agire e della legittimazione, che svolgono funzione di filtro deflattivo e di controllo di meritevolezza dell’interesse sostanziale. La carenza originaria di interesse è rilevabile d’ufficio in ogni stato del processo e preclude ogni accertamento sull’illegittimità dell’atto, anche ai fini risarcitori, restando tale verifica limitata all’ipotesi di inutilità sopravvenuta del provvedimento impugnato.

Il Fatto

Tre organizzazioni non profit operanti nel settore delle cure palliative domiciliari in Sicilia, accreditate e convenzionate con il Servizio Sanitario Regionale, hanno impugnato il decreto assessoriale recante il piano di potenziamento delle reti di cura palliative per gli anni 2025/2026, unitamente al relativo allegato.

Le ricorrenti hanno dedotto la carenza di una previa fase di programmazione, la mancata definizione del mercato di riferimento, l’assenza di copertura di spesa e plurimi profili di eccesso di potere, lamentando che l’apertura a nuovi operatori avrebbe inciso sul regime di oligopolio in cui avevano sinora operato, con lesione del legittimo affidamento. La Regione ha eccepito il difetto di legittimazione passiva della Presidenza e chiesto il rigetto. All’udienza il Collegio ha avvisato le parti della possibile inammissibilità del ricorso.

La Motivazione della Corte

Il Collegio richiama l’insegnamento dell’Adunanza plenaria n. 9 del 2014, secondo cui l’azione di annullamento è subordinata a tre condizioni: il titolo o possibilità giuridica dell’azione, l’interesse ad agire ex art. 100 cod. proc. civ. e la legittimazione ad causam. Tali condizioni operano come filtro deflattivo, fino a integrare un controllo di meritevolezza dell’interesse sostanziale, nel quadro degli artt. 24 e 111 Cost. e del divieto di abuso del processo.

Quanto all’interesse al ricorso, il Tribunale si rifà alla Adunanza plenaria n. 22 del 2021, che lo qualifica come condizione autonoma rispetto alla legittimazione, fondata sull’art. 100 cod. proc. civ. per il tramite del rinvio dell’art. 39 cod. proc. amm. Esso richiede una lesione concreta e attuale e l’effettiva utilità dell’annullamento. La sua carenza è rilevabile d’ufficio in qualunque stato del processo, come precisato dal Cons. Stato, sez. IV, n. 6432 del 2024.

Il requisito deve essere personale, concreto e attuale: la lesione deve essere già avvenuta, non dipendere dall’adozione di provvedimenti successivi né da eventi futuri e incerti, ed essere riparabile con la sentenza (Cons. Stato, sez. III, n. 5447 del 2024). Ne deriva che gli atti a contenuto generale sono impugnabili in via diretta solo se ledono immediatamente le posizioni dei destinatari, radicandosi altrimenti l’interesse solo con gli atti applicativi (C.G.A.R.S. n. 157 del 2015; TAR Sicilia, sez. III, n. 277 del 2020; TAR Sicilia, sez. I, n. 1917 del 2026).

Applicando tali coordinate, il Collegio rileva la carenza ab origine dell’interesse. Tutte le censure ruotano attorno alla contestata apertura alla concorrenza, ma il decreto impugnato non ha prodotto alcuna lesione diretta: ha approvato il piano (art. 1) e ha rinviato la revisione dei requisiti e delle modalità di accesso per l’accreditamento a un successivo provvedimento (art. 2). Quest’ultimo, al momento della decisione, non risulta adottato. Il sistema in cui operano le ricorrenti non è dunque mutato in loro sfavore: la lesione addotta è puramente ipotetica.

Il Tribunale precisa infine che l’inammissibilità per carenza originaria di interesse esclude ogni necessità di accertare l’illegittimità degli atti, anche in presenza di un dichiarato interesse risarcitorio, poiché tale verifica è limitata ex lege al caso di inutilità sopravvenuta del provvedimento (art. 34, comma 3, cod. proc. amm.; art. 35, comma 1, lett. c), cod. proc. amm.). Essa è inoltre preliminare rispetto all’eccezione di difetto di legittimazione passiva, divenuta superflua. Il ricorso è dichiarato inammissibile, con compensazione delle spese.