CCNL e modifica dell’offerta: chiarimenti tardivi inammissibili in gara (Cons. Stato n. 6821 del 07.09.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel vigore dell’art. 11, commi 3 e 4, del d.lgs. n. 36 del 2023, nella versione antecedente alle modifiche del d.lgs. n. 209 del 2024, il contratto collettivo concretamente applicato costituisce elemento essenziale dell’offerta, perché incide sulla determinazione dei costi della manodopera. L’operatore economico che in sede di offerta abbia indicato un CCNL diverso da quello della lex specialis è tenuto a dimostrarne l’equivalenza delle tutele economiche e normative; non può invece attestarla successivamente, in sede di chiarimenti o soccorso istruttorio, mutando il CCNL dichiarato, il ruolo della consorziata esecutrice o prevedendo impegni ad personam. Tali condotte integrano una modifica sostanziale dell’offerta, in violazione dei principi di immodificabilità, chiarezza, par condicio e autoresponsabilità del concorrente.

Il Fatto

Un consorzio stabile partecipava a una gara europea indetta da una società concessionaria autostradale per lavori di ammodernamento delle gallerie, indicando per l’esecuzione una consorziata che dichiarava di applicare il CCNL Metalmeccanica. La lex specialis prescriveva il CCNL Edilizia o altro contratto di equivalenti tutele.

Prima graduata, la concorrente veniva invitata a comprovare i requisiti. Nel sub-procedimento di verifica la consorziata, dapprima, prospettava impegni aziendali compensativi delle minori tutele; poi si qualificava come mera fornitrice di barriere, senza operare in cantiere; da ultimo si impegnava ad applicare il CCNL Edilizia. La stazione appaltante, riscontrate differenze sostanziali tra i due contratti, disponeva l’esclusione. Il TAR Lazio respingeva il ricorso; il consorzio appellava.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato affronta congiuntamente i tre motivi, che ripropongono le censure di primo grado: l’omessa considerazione delle dichiarazioni rese in chiarimenti, la pretesa connessione del CCNL Metalmeccanica alle lavorazioni affidate e l’errore nel giudizio di non equivalenza.

Il Collegio muove dal dato dell’offerta: la consorziata era stata indicata come esecutrice dei lavori e aveva dichiarato di applicare il CCNL Metalmeccanico. La qualificazione tardiva come semplice fornitrice contraddice il contenuto dell’offerta e costituisce modifica sostanziale della stessa. L’art. 11 del Codice, nei commi richiamati, offre due sole alternative: applicare il CCNL individuato dalla stazione appaltante oppure un contratto diverso, provandone l’equivalenza mediante dichiarazione resa in sede di offerta. Non è consentito correggere ex post la proposta, neppure se formulata in modo impreciso.

Il soccorso istruttorio, ribadisce la Corte, sana carenze formali e documentali, non rimediare a carenze sostanziali della domanda. Ammettere simili rettifiche altererebbe la par condicio, consentendo al concorrente di conformare la propria proposta alle contestazioni dell’amministrazione e di ricavarne un vantaggio competitivo. Il mutamento del CCNL incide sui costi della manodopera e dunque sull’offerta economica: da qui la conferma dell’esclusione.

Quanto agli impegni ad personam, la Sezione richiama la propria giurisprudenza (Cons. Stato n. 3465 del 2026; Cons. Stato n. 9510 del 2025): l’equivalenza va valutata confrontando i soli contratti collettivi, non voci retributive individuali estranee alla loro struttura. Il CCNL applicato è elemento essenziale dell’offerta, come già affermato con Cons. Stato n. 2605 del 2025.

La pretesa “pertinenza” del contratto al settore produttivo dell’impresa è respinta: la costruzione difensiva muove da un orientamento formatosi sotto il previgente d.lgs. n. 50 del 2016, non applicabile. Infondato è anche il richiamo agli artt. 68, commi 17 e 18, del d.lgs. n. 36 del 2023: le modifiche soggettive della compagine esecutiva non sono ammesse se finalizzate a eludere requisiti di gara (Adunanza Plenaria n. 2 del 2022). Il giudizio tecnico di non equivalenza, supportato da consulenza giuslavoristica, non presenta profili di illogicità o travisamento. Il principio del risultato non giustifica la selezione di operatori non diligenti sin dalle prime fasi. L’appello è respinto e la sentenza confermata.