Ripartizione tributi in accordo di programma e mancata attuazione del polo logistico (Cons. Stato n. 7434 del 22.09.2025)

Principi di diritto (Massima)
La clausola di un accordo di programma che ripartisce tra i Comuni contraenti i proventi derivanti dal costo di costruzione e dall’ICI, poi IMU, ha natura accessoria e patrimoniale rispetto al complessivo assetto di interessi pubblici che l’intesa persegue. La sua efficacia è condizionata all’attuazione del programma: i proventi da ripartire sono quelli conseguenti alla realizzazione delle previsioni dell’accordo, non quelli riconducibili a singole obbligazioni isolate. Venuta meno la realizzazione del programma per carenza dei presupposti attuativi, la clausola perde il proprio titolo giuridico e non può essere invocata in via autonoma, neppure sotto il profilo della buona fede nell’esecuzione. Il giudice amministrativo applica i criteri ermeneutici degli artt. 1362 ss. cod. civ., compatibili con i contratti a oggetto pubblico, ma li cala nella causa pubblicistica dell’accordo.

Il Fatto

Due Comuni, insieme alla Regione e ad altri soggetti pubblici, hanno stipulato un accordo di programma di valenza regionale per la localizzazione di un centro di servizi e di un polo logistico tra le province di Padova e Venezia. L’art. 6 dell’accordo impegnava i due Comuni a ripartire tra loro i proventi del costo di costruzione e dell’ICI, poi IMU, nella misura dell’80% e del 20%, indipendentemente dal territorio in cui sarebbe ricaduta l’edificazione, rinviando a un separato accordo integrativo la definizione delle modalità di introito e corresponsione.

Le amministrazioni non hanno raggiunto l’intesa sull’accordo integrativo. Il Comune destinatario della quota minore ha chiesto al TAR Veneto l’accertamento dell’obbligo di riparto e la condanna dell’altro Comune al pagamento dei proventi dal 2012. Il TAR ha respinto il ricorso. Proposto appello, la questione arriva al Consiglio di Stato.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto un profilo processuale. La domanda volta ad accertare l’inadempimento dell’obbligo di perfezionare l’accordo integrativo è inammissibile ai sensi dell’art. 104 cod. proc. amm., perché proposta per la prima volta in appello, in violazione del divieto dei nova. Non sussiste quindi alcun vizio di omessa pronuncia del primo giudice.

Nel merito, la Corte ricostruisce la natura degli accordi tra pubbliche amministrazioni, richiamando la propria giurisprudenza secondo cui essi costituiscono una modalità consensuale di esercizio del pubblico potere, la cui causa risiede nella rispondenza al pubblico interesse. La carenza originaria o la rivalutazione in corso di rapporto di tale interesse condiziona la validità e la perdurante efficacia del vincolo.

Nel caso concreto è pacifico che il programma non si è realizzato. Il Comune su cui ricadeva la maggior parte delle aree ha dichiarato la decadenza dell’accordo, poi risolto con le altre parti. La Corte legge l’art. 6 nel suo dato letterale: i proventi da ripartire sono quelli conseguenti all’attuazione delle previsioni dell’accordo, e l’accordo integrativo era finalizzato solo a stabilirne le modalità di introito. Non essendo mai stata avviata la realizzazione del polo, non si sono realizzati i presupposti per pretenderne la corresponsione.

Respinta è anche la censura sull’interpretazione. Il TAR ha correttamente applicato i criteri degli artt. 1362 ss. cod. civ., considerando le clausole nel loro insieme. Il nucleo causale dell’accordo risiede nell’interesse pubblico complessivamente perseguito, sicché non è possibile estrapolare una singola clausola di contenuto patrimoniale e invocarne l’applicazione isolata. La clausola di riparto aveva funzione perequativa, di compensazione degli impatti indiretti sul territorio, e non corrispondeva alla proporzione delle superfici.

Priva di fondamento è infine la deduzione sulla buona fede nell’esecuzione: il mancato perfezionamento dell’accordo integrativo attiene a un presupposto mai concretizzatosi. L’appello è respinto, con condanna dell’appellante alle spese del grado.