Clausola di salvaguardia non rinunciata con transazione parziale nel contratto di accreditamento (Cons. Stato n. 8022 del 07.10.2024)

Principi di diritto (Massima)
La clausola di salvaguardia inserita nel contratto per adesione stipulato dalla struttura sanitaria accreditata con il servizio sanitario regionale, con cui l’operatore rinuncia alla contestazione in sede giurisdizionale dei provvedimenti di fissazione dei tetti di spesa, non viene meno per effetto di una successiva transazione che abbia ad oggetto esclusivamente le prestazioni domiciliari. La rinuncia si estende espressamente anche agli atti presupposti e collegati ai provvedimenti di determinazione dei tetti, tra cui le determinazioni dei limiti di spesa per settings assistenziale e tipologia di assistenza inserite nel contratto medesimo. La clausola non comprime il diritto alla tutela giudiziaria, ma è riconducibile all’istituto della rinunzia al ricorso, secondo lo schema tipico dell’acquiescenza: sottoscrivendo il contratto l’operatore dimostra la volontà di non coltivare sul piano sostanziale la posizione asseritamente lesa e su quello processuale il diritto a ricorrere. Il giudice che rilevi l’operatività della clausola dichiara l’inammissibilità del ricorso.

Il Fatto

Una struttura privata accreditata con il servizio sanitario regionale per l’erogazione di prestazioni riabilitative residenziali e domiciliari impugnava davanti al TAR Puglia il contratto per adesione sottoscritto con l’azienda sanitaria locale, avente ad oggetto l’erogazione e l’acquisto di prestazioni sanitarie per l’anno 2016. Il giudice di primo grado dichiarava il ricorso inammissibile, sul rilievo che l’accordo conteneva, all’art. 9, comma 4, la cosiddetta clausola di salvaguardia, con cui la struttura rinunciava a contestare in sede giurisdizionale i provvedimenti di fissazione dei tetti di spesa.

La struttura proponeva appello, deducendo per un verso che una successiva transazione del 2018 aveva comportato l’abdicazione dell’azienda sanitaria a quella clausola e, per altro verso, che le censure del ricorso introduttivo riguardavano vizi autonomi delle determinazioni contrattuali di ripartizione del tetto per le prestazioni residenziali in emi-budget, estranei all’ambito della clausola.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato respinge l’appello e conferma la statuizione in rito. Sul primo profilo, la tesi dell’avvenuta rinuncia dell’azienda sanitaria ad avvalersi della clausola non trova riscontro né sul piano letterale né su quello sistematico. La transazione del 2018 ha per oggetto esclusivamente la remunerazione delle prestazioni domiciliari e non reca alcuna previsione sulle prestazioni residenziali; essa dà anzi espressamente atto che l’accordo raggiunto non incide sui diritti di azione, restando le parti libere di proseguire i giudizi pendenti anche nei gradi successivi. Tra i diritti scaturenti dal contratto del 2016 rientra quello derivante dalla clausola di salvaguardia, invocata dall’azienda resistente. Nessuna parte dell’accordo prevede una rinuncia espressa, essendo contemplata all’art. IV una rinuncia limitata agli interessi, ai corrispettivi compensativi e di mora.

Sul piano sistematico, la tesi dell’avvenuta rinuncia implicita contrasta con la comune intenzione delle parti, esplicitata nelle premesse, volta unicamente a definire nelle more del giudizio i rapporti non oggetto di contenzioso, in particolare quelli relativi alle prestazioni domiciliari. Nemmeno la delibera aziendale del 2018, che dà esecuzione alla transazione e liquida i conguagli per le prestazioni domiciliari, dimostra alcuna volontà di rinunciare ai diritti rinvenienti dal contratto: il conguaglio relativo alle prestazioni residenziali resta congelato in attesa dell’esito del giudizio.

Quanto al secondo profilo, la Corte ritiene che la clausola non abbia un ambito limitato ai soli provvedimenti determinativi dei tetti di spesa che ne costituiscono il presupposto, ma si estenda espressamente ad ogni altro atto collegato e presupposto, in quanto atti che determinano il contenuto del contratto. Vi rientrano dunque anche le determinazioni dei limiti di spesa assegnati per settings assistenziale e tipologia di assistenza, inserite nel contratto e sottoscritte dalla struttura. L’interpretazione restrittiva propugnata dall’appellante è smentita dal tenore della clausola.

La Corte richiama l’orientamento secondo cui la clausola di accettazione incondizionata dei tetti di spesa e delle tariffe e quella di rinuncia alle azioni sono strettamente collegate, perché dirette a imporre il rispetto di un regolamento contrattuale in parte autoritativamente determinato. La clausola non costituisce compressione del diritto alla tutela giudiziaria, ma è riconducibile alla rinunzia al ricorso: la sottoscrizione del contratto esprime, secondo lo schema dell’acquiescenza, la volontà di rinunciare sul piano sostanziale alla posizione lesa e su quello processuale al diritto a ricorrere (Cons. Stato Sez. III n. 6991 del 19 ottobre 2021 e n. 3921 del 18 aprile 2023).

L’infondatezza del primo motivo preclude l’esame delle censure relative alla determinazione dei tetti di spesa contenuti nel contratto del 2016, non esaminate dal TAR e riproposte in appello. L’appello è respinto, con condanna dell’appellante alle spese del grado, liquidate in euro 4.000,00 oltre accessori.