Clausola di salvaguardia e inammissibilità dell’impugnazione dei tetti di spesa sanitaria (TAR Campania n. 2605 del 28.03.2025)

Principi di diritto (Massima)
La sottoscrizione del contratto di erogazione delle prestazioni sanitarie, contenente la cd. clausola di salvaguardia imposta dalla Regione, integra gli estremi dell’acquiescenza agli atti di determinazione dei tetti di spesa e dei connessi provvedimenti tariffari. Da essa deriva la carenza di legittimazione della struttura privata accreditata a impugnare tali atti, con conseguente inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti. La preclusione si estende agli atti con cui il budget è ripartito tra le ASL e da queste alle singole strutture, non autorizzando il tenore testuale della clausola distinzioni fondate sull’autorità che fissa il tetto. L’adesione volontaria al contratto non contrasta con il diritto unionale della concorrenza, prevalendo gli interessi pubblici al contenimento della spesa sanitaria, e non determina dubbi di legittimità costituzionale, operando la clausola come effetto ricognitivo di un’acquiescenza già maturata.

Il Fatto

Una struttura sanitaria privata accreditata con il Servizio Sanitario Regionale per l’odontoiatria impugna davanti al TAR Campania la delibera regionale con cui la Regione abbandona il sistema dei tetti di branca per adottare quello dei tetti di struttura. Lamenta deficit istruttori e motivazionali degli atti gravati, la violazione dell’art. 106 TFUE e dell’art. 6 CEDU, e censura lo schema contrattuale che impone di accettare incondizionatamente i provvedimenti sui tetti, rinunciando a ogni contenzioso.

Chiede in via subordinata il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia e solleva eccezioni di costituzionalità sull’art. 8-quinquies, comma 2-quinquies, del d.lgs. n. 502/1992. La domanda cautelare è respinta. Con plurimi motivi aggiunti la società impugna le determinazioni dell’ASL Caserta e i successivi provvedimenti regionali. Regione e ASL eccepiscono l’inammissibilità per avvenuta sottoscrizione della clausola di salvaguardia.

La Motivazione della Corte

Il Collegio afferma anzitutto la propria giurisdizione, vertendo la controversia sulla determinazione dei tetti di spesa e sugli atti connessi. Ritiene poi di poter prescindere dall’eccezione di tardiva produzione del contratto, poiché la ricorrente ne ammette la sottoscrizione e chiede espressamente una rimeditazione dell’orientamento consolidato. Osserva, anzi, che in assenza di sottoscrizione del contratto difetterebbe lo stesso interesse al ricorso, non potendosi configurare una struttura accreditata incisa dalle determinazioni sui tetti.

La clausola imposta dalla Regione prevede che, con la sottoscrizione dell’accordo, la struttura accetta espressamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti e delle tariffe e rinuncia alle azioni già intraprese o intraprendibili contro gli atti già adottati o conoscibili, con effetti circoscritti all’annualità di erogazione. Il Collegio richiama il Consiglio di Stato, che in vicenda analoga relativa alla Regione Calabria ha qualificato l’assenso alla stipulazione come comportamento univocamente indicativo della volontà di accettare gli effetti del provvedimento, riconducendo la clausola allo schema tipico dell’acquiescenza (Cons. Stato n. 4076/2023).

Non rileva, in senso contrario, l’eventuale clausola di riserva con cui la struttura precisi di sottoscrivere per non incorrere nella sospensione dell’accreditamento e di riservarsi ogni tutela: tale clausola non è contemplata nel modello contrattuale di riferimento e deve intendersi come non apposta, risultando inidonea a impedire la formazione dell’accordo (Cons. Stato n. 321/2018, n. 6569/2020, n. 8127/2021, n. 8451/2021). L’adesione volontaria suggella l’accettazione della posizione prioritaria dell’obiettivo di contenimento della spesa pubblica, funzionale alla continuità dell’erogazione delle prestazioni.

Quanto ai profili unionale e costituzionale, il Collegio esclude il contrasto degli artt. 8-bis, 8-quater e 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992 con i principi invocati, stante la prevalenza degli interessi pubblici sottesi alla disciplina nazionale, e nega i presupposti del rinvio ex art. 267 TFUE. Ribadisce, richiamando la Corte cost. n. 356 del 1992, che la spesa va commisurata alle effettive disponibilità finanziarie, condizionanti quantità e livello delle prestazioni. La clausola non esclude in astratto un’intera categoria di atti, ma collega alla sottoscrizione gli effetti propri dell’acquiescenza (Cons. Stato n. 6983/2021 e n. 170/2025).

Da ciò consegue la inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti, in conformità ai precedenti del Tribunale adito (TAR Napoli n. 5482/2024 e n. 1817/2025). La preclusione si estende agli atti di ripartizione del budget tra ASL e strutture, per il tenore testuale della clausola e per coerenza sistematica tra programmazione regionale e provvedimenti attuativi. Le spese sono compensate, essendosi la giurisprudenza assestata sulle odierne posizioni dopo la proposizione del ricorso.