Compatibilità delle leggi di stabilità in materia di discarico dei ruoli con l’art. 6 CEDU (Cass. civ. Sez. Un. n. 31908/2025)

Principi di diritto (Massima)
Le modifiche legislative in materia di discarico per inesigibilità dei ruoli, introdotte dalle leggi di stabilità (l. n. 228 del 2012 e l. n. 190 del 2014), non violano l’art. 6 CEDU, quale norma interposta ex art. 117 Cost., neppure quando incidono su giudizi in corso. Tali interventi non configurano un uso distorto della funzione legislativa, in quanto si inseriscono in un percorso normativo iniziato fin dal 1999, caratterizzato da proroghe senza soluzione di continuità dei termini per le comunicazioni di inesigibilità, e rispondono a motivi imperativi di interesse generale, quali la riorganizzazione del sistema di riscossione e la tutela del patrimonio pubblico, senza che la Cassa previdenziale possa vantare un affidamento sulla immutabilità di un quadro normativo in costante evoluzione. L’abrogazione dell’obbligo di comunicazione dello stato delle procedure, in particolare, costituisce una modifica marginale e strumentale, che non altera la parità delle parti e non impedisce alla Cassa di far valere le proprie ragioni in via ordinaria, pur sempre con l’onere di provare il nesso causale tra gli inadempimenti del riscossore e il danno.

Il Fatto

La Cassa di previdenza forense otteneva un decreto ingiuntivo nei confronti di Equitalia Polis (poi Agenzia delle Entrate-Riscossione – ADER) per il pagamento di oltre € 22 milioni, a titolo di saldo dei contributi previdenziali non riscossi e riversati dall’agente della riscossione per i ruoli relativi agli anni dal 1996 al 2008. L’opposizione al decreto era accolta dalla Corte d’appello di Roma, che revocava il provvedimento monitorio, applicando le disposizioni di cui all’art. 1, commi 527-529, della l. n. 228/2012 (legge di stabilità 2013) per i ruoli antecedenti al 2000, e quelle di cui all’art. 1, commi 682-684, della l. n. 190/2014 (legge di stabilità 2015) per i ruoli successivi, che avevano modificato il regime del discarico per inesigibilità, con conseguente annullamento automatico dei crediti e perdita dei presupposti per la responsabilità dell’agente. La Cassa proponeva ricorso per cassazione, sostenendo la violazione dei principi del giusto processo ex art. 6 CEDU, per l’applicazione retroattiva di una disciplina che aveva alterato l’esito del giudizio in favore dell’ente pubblico riscossore.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite, investite della questione di compatibilità delle leggi di stabilità con l’art. 6 CEDU, rigettano i motivi sesto e settimo del ricorso. La Corte premette che la giurisprudenza di legittimità (Cass. n. 925/2024, n. 26531/2020) ha già escluso la violazione dell’art. 6 CEDU per la disciplina sui ruoli ante 2000, e che le Sezioni Unite intendono confermare tale orientamento. La Corte richiama i principi della giurisprudenza costituzionale e della Corte EDU in tema di leggi retroattive: l’intervento legislativo retroattivo non viola l’art. 6 CEDU se risponde a motivi imperativi di interesse generale e se garantisce a ciascuna parte una ragionevole possibilità di preservare le proprie ragioni, senza un netto svantaggio rispetto alla controparte (Corte cost. n. 210/2021).

La Corte osserva che, nel caso di specie, mancano i presupposti per ravvisare un uso distorto della funzione legislativa. Gli interventi del 2012 e del 2014 non sono stati imprevedibili, ma si inseriscono in un percorso normativo iniziato fin dal 1999 con la riforma del sistema di riscossione a mezzo ruolo (d.lgs. n. 112 del 1999), caratterizzato da una sequenza ininterrotta di proroghe dei termini per le comunicazioni di inesigibilità, che hanno reso evidente e prevedibile la necessità di un riassetto radicale del servizio. La Cassa, al momento dell’introduzione del giudizio monitorio nel 2010, non poteva fare affidamento su un quadro normativo stabile, essendo ben nota la situazione di crisi e di difficoltà della riscossione.

La Corte sottolinea la differenza tra i ruoli ante 2000 e quelli post 2000. Per i primi, la l. n. 228/2012 ha disposto l’annullamento automatico dei crediti, ma tale annullamento investe il titolo esecutivo (il ruolo) e non il diritto di credito sottostante, che la Cassa può far valere con gli strumenti ordinari (azione diretta verso gli iscritti). Per i ruoli successivi, la l. n. 190/2014 ha abrogato l’obbligo di comunicazione dello stato delle procedure (art. 19, comma 2, lett. b, d.lgs. n. 112/1999), ma si tratta di un obbligo informativo strumentale e marginale, la cui abrogazione non incide sulla sostanza del diritto di credito e non sbilancia il processo a favore dell’ADER. La Cassa, infatti, ha scelto di agire in giudizio con un’azione di cognizione ordinaria, nella quale l’onere probatorio è più gravoso e richiede la dimostrazione del nesso causale tra l’inadempimento del riscossore e il mancato recupero del credito, prova che la semplice violazione degli obblighi formali non è sufficiente a integrare. La modifica legislativa, quindi, non ha eliminato la possibilità per la Cassa di provare la mala gestio del mandatario, ma ha solo ridotto gli automatismi a suo favore, nel quadro di una riorganizzazione complessiva che ha tenuto conto degli interessi erariali e della necessità di evitare il collasso del sistema di riscossione.

Implicazioni Pratiche

1. Eccezione di incostituzionalità per leggi retroattive: l’avvocato che intenda eccepire l’illegittimità di una legge retroattiva incidente su un giudizio in corso, allegando la violazione dell’art. 6 CEDU, deve dimostrare che l’intervento legislativo è stato imprevedibile e che ha creato un netto svantaggio per la parte, non essendo sufficiente la mera retroattività; nel caso delle leggi sul discarico dei ruoli, la giurisprudenza esclude tale violazione, ritenendo gli interventi prevedibili e rispondenti a motivi imperativi di interesse generale.
2. Onere probatorio nell’azione di responsabilità contro il riscossore: la Cassa previdenziale che agisca contro l’agente della riscossione per il mancato riversamento dei contributi deve provare, in un’azione ordinaria, il nesso causale tra gli inadempimenti del riscossore e il danno (la mancata riscossione), non potendo limitarsi a eccepire la violazione degli obblighi formali di comunicazione e dichiarazione di inesigibilità, che sono stati in larga parte abrogati o rimodulati dalle leggi di stabilità; la semplice omissione non è sufficiente per il riconoscimento automatico del credito.
3. Tutela del credito previdenziale: la Cassa previdenziale, in alternativa all’azione contro il riscossore, può agire direttamente nei confronti degli iscritti inadempienti, poiché l’annullamento del ruolo non estingue il diritto di credito sottostante, che rimane azionabile con gli strumenti di tutela ordinaria; la difesa della Cassa deve quindi valutare la convenienza delle diverse azioni, tenendo conto del mutato quadro normativo e dell’onere probatorio richiesto.

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