Concessione di tesoreria e proroga tecnica: giurisdizione del giudice amministrativo (Cass. civ. Sez. Un. n. 13763 del 22.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’affidamento del servizio di tesoreria da parte di un ente locale integra una concessione di pubblico servizio, con conferimento di funzioni pubblicistiche quali il maneggio del denaro pubblico e il controllo sulla regolarità di mandati e prospetti di pagamento. Ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm., sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di pubblici servizi, con la sola eccezione di quelle concernenti indennità, canoni e altri corrispettivi di contenuto meramente patrimoniale. L’eccezione non opera quando la lite investe la qualificazione del rapporto, la sua durata o la legittimità degli atti di proroga tecnica adottati dall’amministrazione, poiché in tal caso viene in rilievo l’esercizio del potere autoritativo sull’intera economia del rapporto concessorio. La giurisdizione si determina sulla base della domanda, avuto riguardo al petitum sostanziale e alla causa petendi, ossia alla intrinseca natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio.

Il Fatto

La banca ha convenuto il comune davanti alla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Sicilia, chiedendo la condanna al pagamento del compenso per il servizio di tesoreria svolto dopo la scadenza della convenzione stipulata nel 2010. La banca ha allegato di aver proseguito l’attività su richiesta dell’ente, in attesa della gara per il nuovo affidatario, e ha chiesto che le prestazioni fossero retribuite alle nuove condizioni comunicate successivamente; in via subordinata ha invocato l’indennizzo per ingiustificato arricchimento, ai sensi dell’art. 2041 cod. civ..

Il comune ha eccepito il difetto di giurisdizione, sostenendo di aver adottato provvedimenti di proroga tecnica e che il servizio dovesse quindi intendersi proseguito alle condizioni originarie. La Corte dei conti ha declinato la giurisdizione in favore del giudice amministrativo; il TAR Sicilia, investito della causa riassunta, ha a sua volta sollevato conflitto negativo di giurisdizione ai sensi dell’art. 11, comma 3, cod. proc. amm., assumendo la spettanza della lite al giudice ordinario.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite muovono dall’orientamento consolidato secondo cui il servizio di tesoreria costituisce concessione di pubblico servizio (Cass. Sez. un. n. 24111 del 2020; Cass. Sez. un. n. 15749 del 2019; Cass. Sez. un. n. 8113 del 2009). Su questa base verificano se operi la clausola di salvezza dell’art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm., che riserva al giudice ordinario le liti su indennità, canoni e altri corrispettivi.

Il criterio distintivo è quello della natura meramente patrimoniale della controversia. Quando la lite coinvolge la verifica dell’azione autoritativa dell’amministrazione sull’intera economia del rapporto concessorio, ovvero l’esercizio di poteri discrezionali nella determinazione del canone e degli altri corrispettivi, essa è attratta nella sfera del giudice amministrativo (Cass. Sez. un. n. 35330 del 2024; Cass. Sez. un. n. 16459 del 2020; Cass. Sez. un. n. 20682 del 2018). Rileva, in particolare, che la giurisdizione amministrativa sussiste anche in assenza di impugnativa di un atto, purché la controversia coinvolga il contenuto del rapporto concessorio nel suo aspetto genetico e funzionale (Cass. Sez. un. n. 301 del 2013; Cass. Sez. un. n. 2518 del 2011).

La Corte ribadisce poi che la giurisdizione si determina sulla base della domanda, avuto riguardo al petitum sostanziale e alla causa petendi (Cass. Sez. un. n. 2368 del 2024; Cass. Sez. un. n. 20852 del 2022; Cass. Sez. un. n. 21677 del 2013). Applicando tale criterio, l’esame delle domande della banca dimostra che esse non hanno contenuto esclusivamente patrimoniale: investono la qualificazione del rapporto — se proseguito