Concessione di servizio di tesoreria: giurisdizione del giudice amministrativo (Cass. civ. Sez. Un. n. 13762 del 22.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
La controversia sulla durata del rapporto di concessione di servizio di tesoreria, sulla qualificazione della prosecuzione del servizio dopo la scadenza della convenzione e sulla legittimità degli atti di proroga tecnica, appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm. La riserva al giudice ordinario delle liti concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi opera solo quando la controversia abbia contenuto meramente patrimoniale e non assuma rilievo il potere autoritativo dell’amministrazione. Il riparto si determina sulla base della domanda, avuto riguardo al petitum sostanziale e alla causa petendi, e non alla sola formale prospettazione degli atti.

Il Fatto

La banca convenne in giudizio dinanzi alla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Sicilia, il comune, chiedendone la condanna al pagamento del compenso per la continuazione del servizio di tesoreria svolto dal 1.7.2016 al 31.12.2020, dopo la scadenza della convenzione stipulata il 27.12.2011. La banca dedusse di aver proseguito il servizio solo in via di fatto, dopo aver manifestato con nota del 23.11.2015 la volontà di non continuarlo oltre il 30.6.2016 se non a condizioni economiche diverse.

Il comune eccepì il difetto di giurisdizione del giudice contabile in favore del giudice ordinario, avendo la pretesa natura esclusivamente patrimoniale, e nel merito invocò la proroga tecnica della convenzione. La Corte dei conti dichiarò il proprio difetto di giurisdizione, ritenendo competente il giudice amministrativo. Riassunta la causa, il TAR Sicilia sollevò conflitto negativo di giurisdizione, assumendo la spettanza della controversia al giudice ordinario per la natura patrimoniale della domanda.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite hanno premesso che l’affidamento del servizio di tesoreria si configura come concessione di pubblico servizio, implicando il conferimento di funzioni pubblicistiche quali il maneggio del denaro pubblico e il controllo sulla regolarità dei mandati, richiamando Sez. un. n. 24111 del 2020, Sez. un. n. 15749 del 2019 e Sez. un. n. 8113 del 2009.

L’art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm. devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi. La Corte ha precisato che la riserva al giudice ordinario riguarda solo le liti di contenuto meramente patrimoniale, ove non assuma rilievo il potere d’intervento della pubblica amministrazione a tutela di interessi generali; quando invece la controversia coinvolge la verifica dell’azione autoritativa sull’economia del rapporto concessorio, essa è attratta nella sfera del giudice amministrativo, come affermato da Sez. un. n. 35330 del 2024 e Sez. un. n. 16459 del 2020.

La giurisdizione amministrativa sussiste anche in assenza di impugnativa di un atto, purché la controversia coinvolga il contenuto della concessione nel suo aspetto genetico e funzionale, ponendo in discussione il rapporto stesso. Appartengono al giudice amministrativo le liti sulla durata del rapporto, sulla sua esistenza o sulla rinnovazione, residuando la giurisdizione ordinaria solo quando si discuta del compenso senza implicazioni sul contenuto della concessione (Sez. un. n. 20682 del 2018).

Applicando l’art. 5 cod. proc. civ., la giurisdizione si determina sulla base della domanda, avuto riguardo al petitum sostanziale e alla causa petendi. La Corte ha rilevato che le domande della banca non hanno contenuto esclusivamente patrimoniale, poiché investono la qualificazione del rapporto — se svolto in via di fatto o in proroga tecnica — e la sua durata, muovendo la richiesta di rideterminazione del compenso dalla premessa della inefficacia dei provvedimenti di proroga per insussistenza dei presupposti. Il ricorso in riassunzione ha chiesto la declaratoria di illegittimità o inefficacia dei provvedimenti di proroga. L’accertamento coinvolge quindi la natura autoritativa dell’atto di proroga tecnica e la competenza del giudice amministrativo a conoscerne.

Le Sezioni Unite hanno pertanto dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo, rimettendo le spese della fase al giudice del merito.