Conflitto di giurisdizione: corrispettivi edilizia convenzionata al giudice ordinario (Cass. civ. Sez. Un. n. 6534 del 12.03.2025)

Principi di diritto (Massima)
In tema di regolamento di giurisdizione sollevato d’ufficio ai sensi dell’art. 11, comma 3, c.p.a., la “prima udienza” oltre la quale il giudice amministrativo non può promuovere il conflitto è quella di discussione fissata ai sensi dell’art. 71 c.p.a., che dà luogo alla reale trattazione e decisione della causa. Il differimento di tale udienza, imposto dall’esigenza di procedere alla congiunta trattazione di procedimenti connessi, lascia integra la facoltà del giudice di provvedere sulla giurisdizione alla successiva udienza sostanziale. Nel merito, le controversie promosse dall’ente concedente per il recupero degli oneri connessi alla cessione del diritto di superficie su aree destinate all’edilizia economica e popolare, quando non comportino la spendita di poteri pubblicistici ma riguardino la sola debenza e misura dei corrispettivi, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, per la deroga espressa dallo stesso art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a. quanto alle controversie “concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi”.

Il Fatto

Una società assegnataria di un lotto di terreno, sul quale aveva realizzato alloggi di edilizia popolare, proponeva domanda davanti al Tribunale civile di Catania per l’annullamento dell’ordinanza con cui il Comune le aveva richiesto un’integrazione degli oneri connessi al procedimento espropriativo e alla successiva concessione del diritto di superficie.

Con sentenza il Tribunale civile declinava la giurisdizione in favore del giudice amministrativo. Riassunta la causa davanti al TAR Sicilia, sezione staccata di Catania, questo, alla seconda udienza, sollevava d’ufficio conflitto negativo di giurisdizione con ordinanza del 5/9/2024. Il Sostituto procuratore generale concludeva per l’inammissibilità del regolamento, per tardività della sua proposizione.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite affrontano anzitutto la questione preliminare di ammissibilità. L’art. 11, comma 3, c.p.a. consente al giudice amministrativo, davanti al quale la causa sia stata riassunta, di sollevare anche d’ufficio il conflitto “alla prima udienza”. Secondo la Corte, quel limite temporale coincide con l’udienza di discussione fissata ai sensi dell’art. 71 c.p.a., che dà luogo alla reale trattazione e decisione della causa, e non con le udienze di verifica preliminare o di smistamento, meramente ordinatorie.

La ratio della norma, già espressa nell’art. 59, comma 3, legge n. 69/2009, è quella di evitare ogni inutile dispendio di attività processuale, rendendo incontestabile la competenza già individuata in una precedente sentenza quando il giudice successivamente adito non evidenzi immediatamente le ragioni del proprio dissenso. Nella specie, il TAR aveva disposto il differimento della prima udienza per la congiunta trattazione di procedimenti connessi: ciò rende la successiva udienza la prima udienza sostanziale e conserva integra la facoltà di sollevare il conflitto. Il regolamento è dunque ammissibile.

Nel merito, la Corte richiama il criterio del petitum sostanziale. La domanda originaria verteva sull’effettiva sussistenza e sulla misura dei corrispettivi dovuti per l’assegnazione, rideterminati dal Comune, senza rimettere in discussione il rapporto concessorio presupposto. La controversia non involge l’interpretazione della convenzione di base né il vaglio di legittimità di provvedimenti autoritativi anteriori.

Ne consegue l’applicazione del principio, recepito dalla costante giurisprudenza delle Sezioni Unite, secondo cui rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la domanda sul pagamento del corrispettivo della concessione del diritto di superficie, ai sensi dell’art. 35 legge n. 865/1971, su aree comprese nei piani per l’edilizia economica e popolare, quando non siano contestate questioni sul rapporto di concessione e la determinazione del corrispettivo non implichi alcun potere discrezionale della P.A.

La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a., residua solo quando sia contestata ex ante la legittimità delle autoritative manifestazioni di volontà della P.A. e il contenuto del provvedimento concessorio. Quando invece si discutano ex post la misura del corrispettivo o l’effettività dell’obbligazione di pagamento, opera la deroga espressa dalla stessa norma per le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi. Le Sezioni Unite dichiarano pertanto la giurisdizione del giudice ordinario, rimettendo le parti davanti al Tribunale di Catania anche per la disciplina delle spese.