Contratti di budget sanitari impugnabili solo con i decreti regionali (TAR Sicilia n. 2166 del 10.06.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il contratto di budget stipulato dall’azienda sanitaria provinciale con le strutture private convenzionate, in attuazione dei decreti assessoriali che quantificano gli aggregati di spesa, i criteri di riparto e lo schema inderogabile di contratto, costituisce atto non autonomo. Le censure che investono i profili vincolati di tale contratto sono inammissibili se non accompagnate dall’impugnazione del decreto regionale presupposto, perché l’azienda non può discostarsi dalle direttive regionali né assegnare budget maggiorati o personalizzati. La fase di contrattazione con il privato non è libera contrattazione di mercato, ma ripartizione di risorse disponibili nel rispetto dei vincoli di bilancio e della programmazione regionale. L’omessa attivazione della contrattazione integrativa e l’omesso monitoraggio sulle prestazioni non incidono sulla legittimità del budget, determinato su parametri regionali rigidi.

Il Fatto

Le strutture ricorrenti, accreditate e convenzionate con il servizio sanitario regionale per le branche di patologia clinica e di fisiokinesiterapia, hanno impugnato i contratti di budget per l’anno 2017 e i criteri di attribuzione della premialità del 3%, previsti dal D.A. n. 2777/2017. Avevano programmato l’attività confidando nel budget dell’anno precedente e hanno appreso, alla stipula avvenuta nei primi mesi del 2018, che il tetto di spesa era pari al 97% di quello del 2016.

Dopo la sospensione cautelare del decreto disposta dal TAR Palermo limitatamente al taglio del 3%, l’Assessorato ha adottato il D.A. n. 743/2018, che ha riconosciuto a ciascuna struttura il budget del 2016. L’ASP ha quindi convocato le strutture per la sottoscrizione dei contratti sostitutivi e integrativi, impugnati con motivi aggiunti. Le ricorrenti hanno chiesto anche il risarcimento del danno da lesione dell’affidamento.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha preliminarmente verificato la possibilità di porre a fondamento della decisione la questione rilevata d’ufficio, ossia l’inammissibilità del ricorso per impugnazione di atto non autonomo e per violazione del ne bis in idem. Richiamando Cons. Stato, Sez. IV, n. 10348 del 2022, ha ritenuto sufficiente l’indicazione della questione in udienza con verbalizzazione, senza necessità di ordinanza e termine per dedurre, evenienza che la parte ritualmente avvisata e non comparsa accetta come rischio.

Nel merito, il Tribunale ha ricostruito il sistema bifasico della spesa sanitaria: alla Regione spetta determinare il budget complessivo e ripartirlo tra le aziende; a queste ultime compete la contrattazione con le strutture private sul volume massimo di prestazioni e sul corrispettivo, nel rispetto dei tetti invalicabili. Il quadro normativo è individuato negli artt. 8-quinquies e ss. del d.lgs. n. 502/1992 e nell’art. 28, comma 6, della l.r. n. 2/2002.

La funzione programmatoria regionale ha carattere autoritativo, perché la fissazione dei limiti di spesa risponde a esigenze di equilibrio finanziario particolarmente stringenti in una Regione con disavanzi sanitari significativi, come affermato da Cons. Stato, Sez. III, n. 7619 del 2023. La fase di contrattazione non è assimilabile a una libera contrattazione privatistica, ma alla ripartizione di risorse sulla base dei trasferimenti regionali.

Ne deriva che l’azienda non può assegnare budget maggiorati o personalizzati con metodi non approvati dalla Regione, secondo C.G.A.R.S., Sez. giur., n. 438 del 2023. Poiché il ricorso censurava il contratto budget senza impugnare i decreti di quantificazione degli aggregati, nelle parti relative agli aggregati provinciali, ai criteri di quantificazione e allo schema inderogabile di contratto, esso è inammissibile. Il Tribunale ha richiamato sul punto le proprie sentenze n. 3735, 3737, 3744, 3745 e 3746 del 2023 e la n. 876/2024.

Sono stati invece esaminati e dichiarati infondati il settimo e il nono motivo del ricorso introduttivo e la prima censura dei motivi aggiunti: l’omessa contrattazione integrativa può al più fondare il rito del silenzio; il mancato monitoraggio non incide sulla legittimità dei singoli budget; l’assenza di contraddittorio attiene alla fase di determinazione e non al contratto. Il ricorso è stato quindi dichiarato in parte inammissibile e in parte rigettato, con estromissione dell’Assessorato e condanna alle spese nei suoi confronti.