Contributo AGCOM 2024 illegittimo per difetto di istruttoria sui costi regolatori (TAR Lazio n. 653 del 13.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il contributo dovuto all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni dai soggetti che operano nel settore delle comunicazioni elettroniche è legittimo solo se determinato muovendo dall’individuazione delle attività finanziabili ai sensi dell’art. 16 della direttiva (UE) 2018/1972 e dalla disaggregata quantificazione dei relativi costi. È illegittima, per difetto di istruttoria e di motivazione, la delibera che assuma invece a base il fabbisogno complessivo dell’Ente e lo ripartisca pro quota sulle risorse umane tramite un costo medio forfettario per FTE, senza un meccanismo di imputazione trasparente e verificabile del nesso di stretta pertinenza tra costi e funzioni regolatorie. L’astratta ammissibilità del finanziamento dei costi c.d. trasversali non esime l’Autorità dal dar conto delle ragioni analitiche del volume di forza lavoro assegnato a ciascuna attività. Il criterio dei ricavi lordi della voce A1 resta obiettivo, trasparente e non discriminatorio, e non integra doppia imposizione rispetto ai ricavi riversati ad altri operatori.

Il Fatto

Una società titolare di autorizzazione generale per la fornitura di reti e servizi di comunicazione elettronica ha impugnato davanti al TAR Lazio la delibera dell’AGCOM n. 276/23/CONS, con cui l’Autorità ha fissato per il 2024 l’aliquota contributiva nella misura dell’1,4 per mille dei ricavi risultanti dalla voce A1 del conto economico dell’ultimo bilancio approvato.

Insieme alla delibera contributiva la ricorrente ha gravato gli atti connessi, tra cui la delibera n. 284/23/CONS recante il modello telematico e le istruzioni per il versamento. Ha chiesto, ove necessario, la disapplicazione dell’art. 1, commi 65 e 66, della legge n. 266/2005 e dell’art. 16 del d.lgs. n. 259/2003, per contrasto con il diritto euro-unitario. L’Autorità si è costituita resistendo; la questione centrale riguarda il rispetto dei criteri conformativi già dettati dal giudice europeo e dal Consiglio di Stato in materia di costi copribili mediante contributo.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dal quadro dell’art. 16 della direttiva (UE) 2018/1972, che consente di imporre diritti amministrativi destinati a coprire i soli costi riconducibili a tre categorie tipizzate di attività: gestione e controllo del regime di autorizzazione generale e dei diritti d’uso; funzioni di vigilanza e controllo di mercato; preparazione e attuazione del diritto derivato e delle decisioni amministrative. Richiama l’ordinanza della Corte di giustizia del 29 aprile 2020, causa C-399/19, che esige un nesso diretto, specifico e dimostrabile tra costi e attività finanziate, oltre al rispetto dei criteri di proporzionalità, obiettività e trasparenza.

Sul piano astratto, il Tribunale riconosce che le voci contestate dalla ricorrente — attività di tutela dei consumatori, supporto ad altre Autorità, cooperazione internazionale, costi delle strutture trasversali — possono rientrare nel perimetro di copertura. Richiama in proposito l’approccio funzionale del Consiglio di Stato, secondo cui ciò che rileva non è la denominazione dell’ufficio ma la concreta riferibilità della sua azione ai compiti elencati dall’art. 16 della direttiva, con la conseguenza che anche i costi di strutture di supporto sono astrattamente copribili in quanto riferibili, direttamente o indirettamente, alle attività finanziabili.

Il profilo decisivo è però il concreto. La Relazione tecnico-finanziaria articola le attività nelle tre macro-aree CE-1, CE-2 e CE-3, distingue strutture “core” e “non core“, stima rispettivamente 97,8 e 60,1 FTE e quantifica i costi moltiplicando il numero di FTE per un costo medio onnicomprensivo di circa 250.000 euro annui per unità. Il Collegio rileva che l’Autorità non esplicita alcun criterio che giustifichi quel preciso volume di forza lavoro per ciascuna funzione, rendendo opaco il legame tra attività e personale assegnato. Manca la disaggregazione dei costi per singola attività e l’imputazione pro quota delle funzioni trasversali.

I giudici amministrativi richiamano le conformative Cons. Stato n. 6828/2023 e n. 10635/2023, che impongono all’Autorità un preciso ordine logico-sequenziale: individuare prima le funzioni finanziabili, poi stimarne i costi in forma disaggregata, e solo all’esito determinare il fabbisogno. L’AGCOM ha invece ribaltato tale ordine, risalendo dal budget complessivo dell’Ente (pari a 93,26 milioni di euro) e allocandolo sulle risorse umane. Da qui la dichiarazione di illegittimità per difetto di istruttoria e motivazione, con effetto conformativo alla rideterminazione.

Il Collegio respinge invece i restanti motivi. Quanto ai ricavi riversati ad altri operatori, difettano i presupposti della doppia imposizione, per diversità dei soggetti passivi e dei titoli contabili; escluderli trasformerebbe il prelievo sui ricavi in prelievo sul margine. Analogamente è infondata la censura sui ricavi da vendite bundle, servizi IT, VAS ed estero su estero, nonché quella sulla rendicontazione postuma, ammessa dall’ordinanza C-399/19. Infine, la riduzione del fabbisogno 2024 di 4,3 milioni di euro a fronte di un avanzo di 32,15 milioni è ritenuta scelta discrezionale proporzionata, non essendo il risultato di amministrazione un parametro rigido.