Controllo pubblico societario e fine pubblico d’impresa nelle partecipate degli enti locali (Corte dei Conti Sez. contr. Emilia-Romagna n. 78 del 01.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il controllo pubblico societario di cui all’art. 2, comma 1, lett. m), del d.lgs. n. 175/2016 va accertato in chiave sostanziale e non meramente formale. Rileva la convergenza degli interessi degli enti pubblici soci, da intendere come espressione unitaria della Pubblica amministrazione, poiché l’interesse pubblico sotteso alla partecipazione è unitario e si ricollega alle finalità istituzionali dell’ente ai sensi dell’art. 4 del T.U.S.P.. La presenza di soci privati titolari di poteri industriali statutariamente definiti non esclude il controllo pubblico, né sussiste in capo ai soci pubblici un obbligo puntuale di formalizzare con patto parasociale il controllo congiunto. La qualificazione della società come a controllo pubblico non implica eterodirezione, ma applicazione del regime vincolistico del T.U.S.P. in vista dell’economicità, efficacia ed efficienza della gestione pubblica in forma societaria.

Il Fatto

La vicenda trae origine dall’esame, da parte della Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna, dei piani di ricognizione ordinaria delle partecipazioni societarie detenute dalla Provincia di Modena, trasmessi in adempimento dell’art. 20 del d.lgs. n. 175/2016 con deliberazioni consiliari del 2023 e del 2024.

Dall’analisi emergono diverse criticità. L’ente aveva escluso dalla ricognizione le partecipazioni indirette detenute tramite l’associazione Agenzia per l’Energia e lo Sviluppo Sostenibile, qualificata come associazione riconosciuta non societaria; aveva negato il controllo pubblico sulla società di trasporto pubblico SETA S.p.A., escludendo in via consequenziale la riconduzione delle sue partecipate; aveva previsto il mantenimento senza interventi della quota in Autostrada del Brennero S.p.A., senza adeguata analisi dei costi di funzionamento. Con riferimento a Modenafiere S.r.l., la Provincia ha perso la qualità di socio per rinuncia all’esercizio del diritto di opzione, mantenendo per anni quote di una società costantemente in perdita.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto il tema della nozione di società a controllo pubblico. Richiamando le Sezioni riunite in sede di controllo e la giurisprudenza amministrativa, la Sezione accoglie l’orientamento sostanzialistico, che considera la Pubblica amministrazione come soggetto unitario. Il controllo pubblico non richiede necessariamente atti formali e può desumersi dal concreto assetto della compagine societaria. Il tratto unificante non è l’autonomia dei singoli enti soci, ma l’interesse pubblico che motiva l’impiego dello strumento societario, interesse unitario in quanto riferibile alla Pubblica amministrazione globalmente intesa.

Su tale premessa, la Sezione conferma che la società di trasporto SETA S.p.A. è riconducibile alla categoria delle società a controllo pubblico. Non rileva la presenza dei soci TPER S.p.A. e della sua controllata, perché anch’essi vanno considerati, nel rapporto con SETA, come società in controllo pubblico. I poteri statutari dei soci privati — le maggioranze qualificate per le delibere assembleari e consiliari e i poteri dell’amministratore delegato — costituiscono una funzione di potere gestionale interdittivo o indirizzante, non idonea a escludere il controllo. La Sezione sottolinea che il controllo pubblico non si identifica con l’eterodirezione: l’eterodirezione è lecita quando finalizzata ad impedire pregiudizi alla collettività, ma non può ledere le regole della corretta gestione imprenditoriale. Confermando i precedenti indirizzi espressi in materia, il Collegio invita l’ente a promuovere l’adeguamento dell’assetto gestionale alle regole del T.U.S.P.

Quanto all’associazione costituita nel 1999, la Sezione rileva che essa svolge attività sostanzialmente imprenditoriale a favore degli associati e presenta una configurazione operativa propria di una società commerciale, come confermato da un provvedimento dell’Autorità nazionale anticorruzione. Invita pertanto l’ente a farsi parte attiva presso gli altri associati per abbandonare lo schema associativo e adottare un modello societario coerente con il T.U.S.P.

Con riferimento ad Autostrada del Brennero S.p.A., la Sezione ritiene insufficienti le argomentazioni della Provincia a motivare il mantenimento della partecipazione minoritaria. Il vincolo di scopo e di attività non si esaurisce nella astratta riconducibilità dell’oggetto sociale alla previsione normativa, ma esige la verifica della stretta necessità della partecipazione rispetto alle finalità istituzionali. La Sezione rileva inoltre la mancanza di un’analisi dei costi di funzionamento, presupposto indispensabile per escludere la necessità di contenimento ai sensi della lett. f).

Infine, sulla vicenda Modenafiere S.r.l., la Sezione osserva che tecnicamente non vi è stata alcuna dismissione, ma la perdita della qualità di socio per rinuncia all’esercizio del diritto di opzione sul ripianamento delle perdite e sulla ricostituzione del capitale sociale. Alla Sezione è precluso accertare la ricorrenza di un danno erariale, ma rileva il ruolo assunto dal socio di controllo nella continuità aziendale. Dispone pertanto la trasmissione degli atti alla Procura regionale per gli approfondimenti necessari.