Convenzione urbanistica scaduta e non attuata: no alla ripetizione degli oneri (TAR Lombardia n. 521 del 16.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Gli importi corrisposti in esecuzione di una convenzione urbanistica validamente stipulata ed efficace non sono ripetibili ai sensi dell’art. 2033 c.c. per la sola mancata realizzazione dell’intervento edificatorio. La causa dell’obbligazione risiede nell’accordo convenzionale, che costituisce il titolo del pagamento, e non nel risultato della trasformazione del territorio. Il titolo convenzionale, ove non sia nullo, annullato, risolto o rescisso, continua a giustificare le attribuzioni patrimoniali anche quando l’operazione edilizia sia divenuta non più attuabile. Il rischio della sopravvenuta impossibilità di completare l’operazione resta a carico dei privati, salvo che l’ostacolo derivi da una decisione dell’amministrazione. Neppure è configurabile l’arricchimento ingiustificato ex art. 2041 c.c., poiché la causa del pagamento era chiara fin dall’origine e corrispondeva al diritto edificatorio regolato dal titolo, non al suo esercizio.

Il Fatto

Una società proprietaria di un compendio immobiliare dismesso presentava al Comune un Piano di lottizzazione per la realizzazione di edifici residenziali. Il Piano era approvato e seguito da una convenzione urbanistica, che prevedeva opere di urbanizzazione primaria a scomputo, una polizza fideiussoria a garanzia, una contribuzione per la costruzione di una scuola e la cessione gratuita di aree a standard.

L’intervento non ebbe mai inizio e nessun titolo edilizio fu rilasciato o richiesto. Scaduto il termine decennale di efficacia del Piano, il Comune escuteva parzialmente la fideiussione; la società, dopo l’azione di rivalsa della compagnia assicurativa, rimborsava l’importo in forza di una transazione. La società, poi sottoposta a liquidazione giudiziale, conveniva il Comune davanti al TAR in sede di giurisdizione esclusiva, chiedendo la restituzione di quanto versato in esecuzione della convenzione rimasta inattuata.

La Motivazione della Corte

Il TAR muove dall’orientamento consolidato della giurisprudenza amministrativa in materia di convenzioni di diritto pubblico. Ai principi civilistici si ricorre nei limiti della compatibilità, perché l’accordo e lo scambio dei consensi ne costituiscono il fondamento.

La ratio dell’indebito oggettivo è la restituzione di ciò che è oggettivamente non dovuto. L’istituto opera solo quando manchi il titolo dell’obbligazione: perché mai venuto ad esistenza, perché nullo, oppure perché la sua efficacia è venuta retroattivamente meno per annullamento, risoluzione o rescissione. Quando invece il titolo convenzionale esiste ed è efficace, la prestazione trova la propria causa nell’accordo e la ripetizione non è ammessa.

Il Collegio chiarisce che tale conclusione vale sia quando la convenzione sia ancora in tutto o in parte attuabile, sia quando l’intervento sia divenuto non più realizzabile, e dunque indipendentemente dall’effettiva trasformazione del territorio. Gli impegni convenzionali non si riguardano isolatamente, ma vanno rapportati alla complessiva remuneratività dell’operazione, che è il parametro per valutare l’equilibrio del sinallagma.

Diverso è il caso del singolo titolo edilizio, in cui gli oneri sono collegati alla specifica trasformazione del territorio: se l’edificazione non ha luogo, può sorgere un pagamento indebito. Nella specie, però, le obbligazioni assunte derivano da accordi convenzionali che conservano piena vincolatività nonostante la mancata realizzazione, poiché nessuna censura o domanda è stata proposta per incidere sulla validità della convenzione.

Il rischio della sopravvenuta impossibilità di completare l’operazione resta a carico dei privati, salvo che l’ostacolo provenga da una decisione dell’amministrazione. Nel caso concreto la mancata edificazione è dipesa da scelte economiche e da responsabilità della parte ricorrente, non da atti o comportamenti del Comune. Non sussiste quindi né indebito oggettivo né arricchimento ingiustificato, perché la causa del pagamento corrispondeva al diritto di edificare, non al risultato dell’edificazione. Il ricorso è respinto, con integrale compensazione delle spese in ragione della peculiarità della vicenda e del recente consolidarsi dell’orientamento.