Convenzioni urbanistiche, equilibrio economico e rimborso delle indennità espropriative (Cons. Stato n. 10420 del 30.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
In materia di convenzioni urbanistiche accessive a un piano esecutivo, il principio di neutralità finanziaria — o di pareggio economico — impone che il corrispettivo di cessione delle aree corrisponda all’effettivo costo di acquisizione sostenuto dal Comune. Ove i costi espropriativi eccedano la somma indicata in convenzione, l’ente è legittimato a pretendere la differenza dei maggiori esborsi, anche in assenza di clausole specifiche, operando un meccanismo di eterointegrazione ai sensi degli artt. 1339 e 1419, secondo comma, cod. civ. La clausola che addossa ai privati il pagamento delle indennità di esproprio va interpretata secondo l’art. 1362 cod. civ., valorizzando la comune intenzione delle parti e il comportamento complessivo. L’obbligo di rimborso, infine, va adempiuto in proporzione alla superficie originariamente posseduta da ciascun consorziato, non in via solidale.

Il Fatto

Un Comune approva il piano esecutivo di un comparto edificatorio, destinando metà della cubatura a edilizia residenziale pubblica e metà a edilizia privata. Alcuni proprietari non aderiscono al consorzio; il Comune li espropria e liquida un’indennità provvisoria. La Corte costituzionale dichiara poi illegittima la norma sulla base della quale l’indennità era stata calcolata; la Corte d’appello ridetermina in melius le indennità e la Cassazione respinge il ricorso del Comune.

Preso atto dei maggiori oneri, la Commissione straordinaria delibera il recupero delle somme dai sottoscrittori della convenzione, in proporzione alle volumetrie. La concessionaria della riscossione intima a un consorziato il pagamento di oltre un milione di euro. Il TAR accoglie il ricorso; il Comune appella.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’eccezione di difetto di giurisdizione. La controversia non attiene a un mero rapporto patrimoniale, ma coinvolge l’esercizio mediato del potere pubblico e il regolamento dell’interesse perseguito dall’amministrazione: richiamata la sentenza della Sez. II n. 5 del 2023, la giurisdizione resta del giudice amministrativo.

Nel merito, la Corte interpreta l’art. 9 della convenzione secondo i criteri dell’art. 1362 cod. civ., applicabili agli accordi ex art. 11 legge n. 241/1990. Il tenore letterale della clausola non lascia dubbi: i privati provvederanno al pagamento delle indennità relative ai terreni da espropriare, a semplice richiesta del Comune. Le circostanze concomitanti confermano questa lettura: la natura provvisoria dell’indennità, la prevedibilità dell’opposizione alla stima e il fatto che l’espropriazione fu compiuta nell’interesse del comparto.

Il principio di neutralità finanziaria corrobora l’esito. Richiamato l’art. 35, comma 12, legge n. 865/1971, la Corte ricorda che la norma è inderogabile e si inserisce automaticamente nel contratto. Risultano inconferenti la tesi della nullità per indeterminatezza dell’oggetto e quella dell’eccessiva onerosità sopravvenuta, poiché mancano i presupposti della straordinarietà e della imprevedibilità.

Passando ai motivi riproposti, è infondata la censura sull’ingiunzione: il credito era certo, liquido ed esigibile. Il motivo sulla prescrizione è respinto, perché il termine decorre solo dalla definitiva statuizione delle indennità. Fondata è invece la censura sull’art. 9 in punto di ripartizione: le somme vanno richieste proporzionalmente alla superficie posseduta, non in solido. Va inoltre escluso il beneficium ordinis per il cedente che non abbia richiamato la convenzione nei contratti di trasferimento.

La Corte accoglie il ricorso introduttivo nei limiti esposti e respinge i motivi aggiunti, compensando le spese.