Costo manodopera in gara: nessun obbligo di scomposizione analitica (Cons. Stato n. 5733 del 15.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
In materia di appalti pubblici, l’obbligo di indicare il costo della manodopera in offerta non impone la scomposizione analitica del costo per singole macroaree contrattuali. La legge di gara e l’art. 41 del Codice dei contratti pubblici non ricavano un simile onere, né vietano l’indicazione di un dato aggregato. Il costo complessivo di manodopera, se superiore a quello stimato dalla stazione appaltante e riferito all’intero appalto, è dato sintetico sufficiente a consentirne la verifica di congruità. Il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione a quella riservata alla stazione appaltante, quando questa non sia illogica né viziata da errori di fatto. Il ricorso al criterio ermeneutico della buona fede è sussidiario e resta precluso quando la legge di gara e l’offerta siano già chiare sul piano letterale e sistematico.

Il Fatto

Un Comune ha indetto una gara, con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, per l’affidamento di un appalto misto di servizi e forniture con posa in opera relativo alla manutenzione delle attrezzature antincendio. La società prima classificata è risultata aggiudicataria. La seconda classificata ha impugnato l’aggiudicazione davanti al TAR Lombardia, deducendo la violazione dell’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023 per l’omessa esposizione del costo di manodopera riferito alla seconda macroarea contrattuale.

Il TAR ha accolto il ricorso, ritenendo l’offerta non leggibile e incompleta quanto alla definizione del costo di manodopera per la macroarea delle forniture con posa in opera, con conseguente illegittimità dell’aggiudicazione. L’aggiudicataria ha proposto appello, chiedendo la riforma della sentenza.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato accoglie l’appello e riforma la sentenza di primo grado. Il Collegio rileva anzitutto che l’aggiudicataria ha indicato nell’offerta un costo della manodopera complessivo, riferito a tutte le prestazioni contrattuali, nettamente superiore a quello stimato dall’amministrazione negli atti di gara, sia per numero di ore sia per costo del personale.

La Corte esclude che possa ricavarsi un obbligo di scomposizione analitica del costo di manodopera e, per converso, un divieto di fornire dati aggregati. Tale onere non risulta dalla legge di gara letta nel suo complesso, né dall’art. 41 del Codice dei contratti pubblici. L’indicazione del monte ore complessivo e del costo sostiene già il giudizio di congruità.

Il Collegio rileva inoltre che è stato verificato il rispetto dei livelli retributivi del personale impiegato e che l’aggiudicataria ha documentato l’equivalenza del contratto collettivo applicato. La verifica della stazione appaltante è stata accurata e priva di illogicità o errori di fatto.

Quanto al dedotto travisamento, il Consiglio ritiene che il primo giudice abbia operato un sindacato di tipo sostitutivo sulle valutazioni affidate all’amministrazione, aderendo alla ricostruzione della ricorrente in primo grado. Il giudice può ripercorrere il ragionamento dell’amministrazione per verificarne la logicità e coerenza, ma non può sostituirvi un proprio sistema valutativo. Le valutazioni compiute dalla stazione appaltante presentano fisiologici margini di opinabilità e non sono illogiche.

Infine, il Collegio osserva che non è necessario ricorrere al criterio dell’interpretazione secondo buona fede, regola ermeneutica sussidiaria esperibile solo quando non sia possibile individuare il senso delle clausole con le regole interpretative precedenti. Nel caso di specie, la lettura della legge di gara e dell’offerta restituisce un quadro chiaro sul piano letterale e sistematico. L’appello è quindi accolto, il ricorso di primo grado respinto e la seconda classificata condannata alle spese del doppio grado.