Danno da disservizio e alla concorrenza nella gara negoziata senza bando (Corte dei Conti Sez. II App. n. 185 del 05.08.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il danno da lesione del rapporto sinallagmatico rientra nel genus del danno da disservizio e si configura per il compimento, in attività di servizio, di condotte illecite estranee ai doveri lavorativi, non essendo necessaria la prova dell’inadeguato svolgimento della prestazione: la retribuzione, in tal caso, è in parte inutiliter data. Qualora la condotta illecita integri un esercizio illecito di pubbliche funzioni, il danno è liquidato equitativamente ex art. 1226 cod. civ., parametrato alla retribuzione o a una sua parte. Il danno alla concorrenza non è in re ipsa per la mera violazione delle regole di evidenza pubblica, ma richiede la prova che la violazione si sia tradotta in una maggiore spesa, dimostrabile con la comparazione dei ribassi medi di mercato. In materia di emolumenti erogati illegittimamente, l’obbligazione risarcitoria comprende anche gli importi dovuti per obblighi tributari e contributivi.

Il Fatto

La Procura regionale conveniva in giudizio il responsabile dell’ufficio tecnico di un ente locale, con funzioni di R.U.P., chiedendo la condanna al risarcimento di un danno erariale connesso alla gestione di una gara per lavori di rifunzionalizzazione di un edificio scolastico. Si contestava l’avvio di una procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando, in carenza dei presupposti di legge, l’individuazione arbitraria degli operatori invitati e l’autorizzazione di un subappalto in violazione del divieto posto dalla lettera di invito.

Il primo giudice accoglieva parzialmente la domanda, condannando l’appellante per il danno alla concorrenza e, per il danno da lesione del nesso sinallagmatico, nei limiti degli incentivi percepiti quale R.U.P. Proponeva appello l’interessata, deducendo l’insussistenza delle voci di danno, della condotta illecita e dell’elemento soggettivo.

La Motivazione della Corte

Sul danno da lesione del sinallagma, la Sezione ribadisce che esso va ricondotto al più ampio danno da disservizio. Il perfezionamento della fattispecie coincide con l’esborso di denaro pubblico cui non corrisponde la controprestazione, con fonte di responsabilità di natura contrattuale. Nella diversa ipotesi di esercizio illecito di pubbliche funzioni, la prestazione è resa ma desostanziata, priva di utilità per l’amministrazione, e il danno è liquidato equitativamente ex art. 1226 cod. civ.

Nel caso concreto, la Corte ritiene che i comportamenti accertati integrino un gravissimo inadempimento degli obblighi d’ufficio e una alterazione del sinallagma, tale da rendere almeno in parte ingiustificati gli emolumenti percepiti. Non occorre provare l’inadeguato svolgimento del rapporto, bastando il compimento di attività illecite in servizio. Quanto alla doglianza sulla condanna al lordo delle ritenute, la Sezione richiama le Sezioni riunite n. 24/2020: l’evento lesivo è l’esborso indebito, che comprende anche gli importi tributari e contributivi.

Sulla procedura di gara, la Corte conferma che la procedura negoziata senza bando ha carattere eccezionale e richiede un particolare rigore nell’individuazione dei presupposti, con onere dimostrativo a carico dell’amministrazione. Il d.lgs. n. 163/2006, applicabile ratione temporis, imponeva il rispetto dei principi di libera concorrenza, parità di trattamento e trasparenza. L’urgenza invocata non era giustificata, essendo il finanziamento regionale concesso circa sei mesi prima della determina a contrarre, con conseguente riconduzione della paventata urgenza a inerzia dell’ente.

Quanto al danno alla concorrenza, la Sezione esclude che esso derivi dalla mera inosservanza delle regole di evidenza pubblica, trattandosi di un mero sospetto: occorre provare che la violazione abbia determinato una maggiore spesa. La dimostrazione può essere raggiunta con ogni idoneo mezzo di prova, compresa la comparazione dei ribassi medi di mercato. Nel caso di specie la Procura ha fatto ricorso a parametri obiettivi, individuando nel ribasso medio regionale di riferimento il termine di confronto rispetto all’offerta aggiudicataria, inferiore di gran lunga.

Infine, sull’elemento soggettivo, la Corte ritiene dimostrato il dolo, inteso come volontaria violazione delle norme e intenzionale elusione dei doveri del ruolo di R.U.P. La declaratoria di prescrizione in sede penale non rileva: il giudice contabile può utilizzare le prove raccolte in un diverso giudizio, salvo il dovere di non negare ingresso ai mezzi di prova contrari. L’art. 652 cod. proc. pen. richiede, per l’efficacia vincolante, che l’assoluzione sia frutto del dibattimento. L’appello è rigettato, con conferma integrale della sentenza gravata.