Debiti fuori bilancio e passività pregresse: distinzione e copertura della spesa (Corte dei Conti Sez. contr. Basilicata n. 131 del 23.07.2024)

Principi di diritto (Massima)
I debiti fuori bilancio, ai sensi dell’art. 194 del TUEL, trovano fondamento in obbligazioni civilisticamente valide pur se contratte in assenza della necessaria assunzione dell’impegno di spesa, e il loro riconoscimento è ammesso solo nelle fattispecie tipiche ivi elencate. Le passività pregresse, disciplinate dagli artt. 191 e 193 del TUEL, si collocano invece all’interno di un ordinario procedimento di spesa, caratterizzato da un impegno regolarmente assunto e divenuto incapiente. Ne consegue che la sopravvenuta caducazione del finanziamento che assicurava la copertura, con il venir meno del corrispondente accertamento di entrata, non integra un debito fuori bilancio ma una passività pregressa, che l’ente è tenuto a fronteggiare con una diversa entrata idonea ad assicurare la copertura della spesa nel frattempo sostenuta.

Il Fatto

Il Sindaco di un Comune della Basilicata sottopone alla Sezione regionale di controllo una richiesta di parere ex art. 7, comma 8, legge n. 131/2003, articolata in tre quesiti. L’ente aveva realizzato un’opera totalmente eterofinanziata, con impegno di spesa regolarmente assunto e spese liquidate e pagate; il finanziamento era poi stato revocato per intervenuta decadenza dal beneficio, con recupero in compensazione a valere su altre erogazioni concesse dal medesimo soggetto finanziatore.

Il Comune chiede se le spese già sostenute possano essere riconosciute come debito fuori bilancio ai sensi dell’art. 194 del TUEL; se il riconoscimento, ove ammissibile, debba limitarsi alla quota capitale o estendersi a interessi legali, interessi di mora e somme comminate a titolo di sanzione; e, in caso negativo, quale istituto giuridico consenta di ricondurre a legittimità la spesa sostenuta.

La Motivazione della Corte

In via preliminare, la Sezione verifica i requisiti di ammissibilità della funzione consultiva. Sotto il profilo soggettivo, la richiesta è ammissibile perché proveniente dal Sindaco quale legale rappresentante pro tempore dell’ente ai sensi dell’art. 50 del TUEL. Sotto il profilo oggettivo, il quesito deve attenere alla materia della contabilità pubblica, essere formulato in termini generali ed astratti e non essere funzionale all’adozione di concreti atti di gestione, né determinare interferenze con le altre funzioni intestate alla Corte o con giudizi pendenti.

La Sezione ritiene ammissibile la richiesta solo nella parte in cui implica l’interpretazione degli artt. 191, 193 e 194 del TUEL, materia di contabilità pubblica, generale ed astratta. Il secondo quesito è invece inammissibile, perché richiede valutazioni sul caso specifico e comporta un’interferenza con l’attività gestionale dell’ente e con gli atti amministrativi già adottati o da adottare, potendo coinvolgere profili di responsabilità amministrativo-contabile. La funzione consultiva non può tradursi in una consulenza preventiva sulla legittimità dell’operato amministrativo.

Nel merito, la Sezione ricostruisce la distinzione tra i due istituti. L’art. 194 del TUEL individua tassativamente i casi di riconoscimento di legittimità dei debiti fuori bilancio: sentenze esecutive, copertura di disavanzi di consorzi, aziende speciali e istituzioni, ricapitalizzazione di società di capitali, procedure espropriative o di occupazione d’urgenza, acquisizione di beni e servizi in violazione degli obblighi dell’art. 191. Tali debiti derivano da obbligazioni civilisticamente valide ma non assistite da impegno nel ciclo ordinario del bilancio.

Le passività pregresse, invece, trovano presupposto negli artt. 191 e 193 del TUEL e si collocano all’interno di un ordinario procedimento di spesa. La Sezione richiama la definizione della Sezione controllo per la Lombardia, deliberazione n. 175/2023/PAR del 14 settembre 2023, e l’interpretazione della Sezione controllo per la Sardegna, deliberazione n. 33/2021/PAR del 17 maggio 2021: si tratta di spese per le quali l’ente ha proceduto a un regolare impegno, divenuto incapiente per fatti non prevedibili, che possono trovare copertura nel bilancio di competenza mediante la procedura ordinaria di spesa accompagnata dall’eventuale variazione di bilancio.

Alla luce di tali premesse, la Sezione esclude che la fattispecie prospettata integri il tipo normativo dei debiti fuori bilancio e la inquadra nell’alveo delle ordinarie attività di gestione del bilancio, riconducibile all’archetipo delle passività pregresse ex art. 191 del TUEL. Sarà onere dell’ente, nell’ambito della propria discrezionalità amministrativa e gestoria, individuare la soluzione contabile idonea ad assicurare la regolare copertura della spesa, distinguendo tra quota capitale, da un lato, e interessi legali, interessi di mora ed eventuale sanzione, dall’altro.

La Sezione enuncia infine il principio che la successiva emersione della non finanziabilità di un intervento comporta il venir meno dell’accertamento della corrispondente entrata e del finanziamento che assicurava la copertura della spesa già sostenuta, determinando uno squilibrio nei conti dell’ente. Per ovviare a tale squilibrio occorre prevedere in bilancio, in sostituzione dell’entrata non più riconosciuta, una diversa entrata idonea ad assicurare la copertura della spesa in questione.