Enti di volontariato ammessi alle gare ma offerta indeterminata va esclusa (TAR Lombardia n. 1174 del 22.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le organizzazioni di volontariato possono partecipare alle procedure di evidenza pubblica quali operatori economici, poiché l’elencazione dell’art. 65 del d.lgs. n. 36/2023 non ha carattere tassativo e la definizione dell’Allegato I.1 prescinde dallo scopo di lucro e dalla forma giuridica. Non è pertanto estensibile alle organizzazioni di volontariato la disciplina dettata per le cooperative sociali dall’art. 2, comma 5, della legge n. 381/1991, in ragione della diversità degli statuti normativi e delle finalità. L’offerta che destina alla centrale operativa personale dipendente senza indicarne il costo nell’offerta economica è affetta da indeterminatezza e incongruenza e impone l’esclusione dell’aggiudicataria, non essendo sufficiente qualificare quel personale come mero dato descrittivo dell’organizzazione aziendale.

Il Fatto

Un’azienda socio-sanitaria territoriale ha indetto una procedura ristretta multilotto per l’affidamento del servizio di trasporto sanitario semplice presso i propri presidi ospedalieri, con aggiudicazione secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. All’esito della valutazione, una società cooperativa sociale si è collocata seconda in graduatoria, mentre un’organizzazione di volontariato ha conseguito il punteggio massimo ed è stata aggiudicataria del lotto relativo al trasporto programmato.

La seconda classificata ha impugnato l’aggiudicazione e gli atti di gara, chiedendo l’annullamento, la declaratoria di inefficacia del contratto e, in via subordinata, il risarcimento. L’azienda sanitaria e l’aggiudicataria si sono costituite eccependo l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione delle clausole che ammettevano gli enti di volontariato.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto la questione dell’ammissibilità degli enti di volontariato alle gare. Muovendo dall’art. 1, comma 1, lett. l), dell’Allegato I.1, richiamato dall’art. 65 del Codice, il Tribunale rileva che la definizione di operatore economico è più ampia di quella contenuta nella disciplina previgente e comprende qualsiasi persona o ente, anche senza scopo di lucro, che possa offrire sul mercato prestazioni corrispondenti a quelle oggetto dell’evidenza pubblica. L’elencazione delle forme associative è, dunque, non tassativa.

Il Tribunale esclude che la disciplina delle cooperative sociali dettata dall’art. 2, comma 5, della legge n. 381/1991 sia applicabile per analogia alle organizzazioni di volontariato. La diversità di statuti e finalità giustifica il diverso trattamento, non qualificabile come discriminatorio. Il ricorso massivo a personale volontario rientra nella natura stessa di tali enti e non integra una lesione della concorrenza, secondo un orientamento già espresso dal Cons. Stato n. 116/2016 e dal Cons. Stato, sez. III, n. 4902 del 2016, richiamati dal Collegio.

Le censure sull’indeterminatezza dell’offerta vengono invece accolte. La legge di gara impone che l’equipaggio di ogni ambulanza sia composto da un autista e da un soccorritore e che la centrale operativa sia dedicata al lotto di aggiudicazione mediante personale formato. La relazione tecnica dell’aggiudicataria indica tre dipendenti in sala operativa e quindici volontari, mentre l’offerta economica stima il costo di quattro dipendenti con qualifica di autista o soccorritore, senza alcun riferimento ai costi dei dipendenti impiegati nella centrale.

Il Collegio respinge la tesi difensiva secondo cui la centrale operativa sarebbe descritta solo in via ricognitiva e il relativo personale non genererebbe costi per l’appalto. La lex specialis richiede di dedicare la centrale e il personale al servizio oggetto del lotto, sicché i relativi costi devono trovare copertura nel prezzo. La discrasia tra offerta tecnica e offerta economica determina incongruenza e indeterminatezza e impone l’esclusione dell’aggiudicataria.

L’aggiudicazione è pertanto annullata. Il Tribunale respinge però la domanda di aggiudicazione in favore della ricorrente, poiché la lettera di invito attribuisce alla stazione appaltante la facoltà di non procedere all’aggiudicazione: la procedura dovrà essere rinnovata nei limiti necessari a conformarsi alla decisione.