Scelta discrezionale del modello di gestione della farmacia comunale (TAR Emilia-Romagna n. 904 del 29.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
La scelta del modello di gestione della farmacia comunale, e in particolare il superamento della società mista a capitale pubblico-privato, rientra nella potestà organizzatoria dell’ente locale ed è espressione di ampia discrezionalità, fermo l’obbligo di motivare le ragioni di opportunità e di interesse pubblico. La posizione del socio privato, quale aspettativa al mantenimento del modello gestionale, recede di fronte al mutato quadro normativo e alla rivalutazione dell’interesse pubblico. Il diritto di prelazione dei farmacisti dipendenti di farmacia comunale è incompatibile con la libertà di stabilimento e va disapplicato. Il socio privato esce dalla società ricevendo la liquidazione della quota secondo il valore attuale, non secondo il prezzo eventualmente offerto in una trattativa rimasta condizionata.

Il Fatto

Il Comune, con deliberazione consiliare, sceglie la società mista come modello di gestione della farmacia comunale, fissandone la durata fino al 2050 e individuando mediante gara il socio privato di minoranza, contestualmente Direttore tecnico della società. Segue la sottoscrizione del contratto di servizio, poi prorogato con varie deliberazioni.

A fronte delle sopravvenute modifiche normative, l’Amministrazione avvia un nuovo percorso per la scelta del socio e matura l’abbandono del modello della società mista, con accordo finalizzato alla cessione delle quote e allo scioglimento del rapporto lavorativo. Il socio privato impugna la deliberazione con cui il Comune esprime gli indirizzi sulla gestione della farmacia e il successivo diniego di conferma del modello, deducendo la violazione delle garanzie partecipative, il diritto di prelazione, il diritto all’equo indennizzo e il deprezzamento della propria quota. Con sei ricorsi per motivi aggiunti gravа le delibere di razionalizzazione periodica delle partecipazioni e di approvazione dei bilanci dal 2019 al 2024, chiedendo il risarcimento del danno.

La Motivazione della Corte

Il Collegio delimita anzitutto l’oggetto del giudizio. Restano estranee le pretese del ricorrente relative al rapporto di lavoro con la società, ricadenti nella giurisdizione del giudice ordinario: nel processo si fanno valere esclusivamente le ragioni del socio privato.

Nel merito, la scelta del modello gestionale è espressione della potestà organizzatoria dell’ente e gode di ampia discrezionalità, con il solo obbligo di esternare le ragioni di opportunità e interesse pubblico. Il Comune ha dato conto di tali ragioni. Il mutato contesto normativo — il d.lgs. n. 175/2016 e la legge n. 124/2017, che segnano il passaggio a un’impostazione economico-commerciale della gestione delle farmacie — rende recessiva l’aspettativa del ricorrente al mantenimento della società mista.

Il Tribunale esclude che si sia perfezionato un accordo incondizionato sulla cessione della quota. L’accettazione contenuta nella nota dell’11 giugno 2018 era preceduta da una nota del 6 giugno, con cui il ricorrente aveva subordinato lo scioglimento della società al mantenimento del proprio rapporto lavorativo; condizioni non rinunciate. Non sussiste dunque alcun affidamento alla liquidazione della quota al valore di 65.000 euro indicato dall’Amministrazione.

È respinta la doglianza sul diritto di prelazione dei farmacisti dipendenti di farmacia comunale. La giurisprudenza europea ha sancito l’incompatibilità dell’art. 12 legge n. 362/1991 con la libertà di stabilimento, con efficacia ex tunc, e la giurisprudenza amministrativa vi si è adeguata.

Quanto all’art. 24 R.D. n. 2578/1925, esso opera per le concessioni affidate ai privati e risolte prima della scadenza: nel caso di specie il contratto di servizio è scaduto nel 2014, ancorché prorogato. Infondata è anche la censura sulle garanzie partecipative, non applicandosi le norme della legge n. 241/1990 agli atti di pianificazione e programmazione, ed essendovi stato comunque un costante confronto dialettico. I motivi aggiunti sono infondati in via derivata; la domanda risarcitoria è inammissibile, riguardando pregiudizi futuri, mentre la liquidazione della quota dovrà avvenire secondo il valore attuale. Spese compensate.