Finanziamenti limitati alla sola progettazione e obblighi di monitoraggio nelle opere commissariate (Corte dei Conti Coll. contr. concomitante n. 2 del 27.01.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il Collegio del controllo concomitante, nell’esercizio della funzione di controllo sulla gestione, accerta le criticità del sistema di finanziamento delle opere inserite nel Contratto di programma e non è precluso dall’adozione, da parte del soggetto attuatore, di prassi di definanziamento delle opere non immediatamente cantierabili. L’art. 1, comma 4, del D.L. n. 32 del 2019, come integrato dall’art. 1, comma 70, della legge n. 213 del 2023, ammette l’avvio delle procedure di affidamento della progettazione anche in caso di finanziamenti limitati alla sola progettazione, ma subordina tale facoltà all’adozione del decreto ministeriale che definisce le modalità di analisi e monitoraggio e alla considerazione prioritaria delle opere progettate ai fini dell’assegnazione dei finanziamenti. Ne deriva che il ricorso sistematico allo strumento di elasticità di cui all’art. 1, comma 873, della legge n. 208 del 2015, in una logica di approssimazione successiva, non esonera l’amministrazione dal rispetto delle cautele previste dall’art. 4, comma 4, del d.lgs. n. 228 del 2011 in tema di analisi dei rischi e dall’obbligo di costante e completa alimentazione delle banche dati.

Il Fatto

Il Collegio del controllo concomitante ha esaminato il progetto “Itinerario E78 – Trasversale Toscana-Umbria-Marche”, inserito nella programmazione dei controlli per il 2024. L’infrastruttura, lunga circa 276 km e articolata in sei tratti, è destinata a collegare il corridoio tirrenico a quello adriatico e comprende interventi in esecuzione e altri in progettazione, per un investimento complessivo che supera i quattro miliardi di euro.

L’istruttoria ha coinvolto il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, ANAS S.p.a. e il Commissario straordinario. Dalle audizioni e dai riscontri documentali sono emersi profili di criticità relativi al finanziamento degli interventi, al monitoraggio tramite la banca dati BDAP, all’espletamento della progettazione, ai rallentamenti nell’esecuzione e all’aumento dei costi. I magistrati istruttori hanno deferito la questione al Collegio, che ha assunto la deliberazione all’esito della camera di consiglio.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha ricostruito il meccanismo di finanziamento delle opere. Il Contratto di programma, disciplinato dall’art. 1, commi 868-874, della legge n. 208 del 2015, prevede un aggiornamento annuale del piano pluriennale delle opere. ANAS ha riferito di ricorrere sistematicamente agli strumenti di elasticità di cui al comma 873, spostando temporaneamente le risorse da un’opera non appaltabile a una di pronta cantierabilità, in una logica di approssimazione successiva. La Corte ha osservato che tale comma riveste carattere eccezionale e richiede impedimenti o eventi che incidano sulla programmazione.

Il Commissario ha confermato che, al momento dell’approvazione del Contratto, non vi è certezza dei tempi di realizzazione né dei costi effettivi degli interventi inseriti in fase di prefattibilità. Il costo complessivo dell’investimento aggiornato risulta in consistente incremento rispetto alla precedente ricognizione. Da qui la conclusione che, per le opere sospese, non può farsi affidamento sugli stanziamenti iniziali, già insufficienti a coprire la piena realizzazione.

Il Collegio ha richiamato il quadro normativo di riferimento. L’art. 1, comma 4, del D.L. n. 32 del 2019 consente ai soggetti attuatori di avviare l’affidamento della progettazione anche con finanziamenti limitati, ma l’art. 1, comma 70, della legge n. 213 del 2023 ha aggiunto il periodo che impone l’adozione di un decreto ministeriale per definire le modalità di analisi e monitoraggio. Tale decreto risulta non ancora adottato. La Corte ha sottolineato che il richiamo al d.lgs. n. 229 del 2011 implica un sistema informativo di monitoraggio, mentre l’art. 4, comma 4, del d.lgs. n. 228 del 2011 impone l’analisi dei rischi per le opere di costo stimato superiore a dieci milioni di euro.

Quanto al monitoraggio, è emersa una incompleta e, in alcuni casi, assente alimentazione della banca dati BDAP, perdurante nonostante le interlocuzioni avviate. Il Commissario ha rappresentato di aver sollecitato il soggetto attuatore e di aver assicurato il proprio impegno. Analoghe criticità riguardano gli obblighi di pubblicità e trasparenza e l’alimentazione del portale “Osserva cantieri” del Ministero.

Sull’espletamento della progettazione, il Collegio ha ritenuto non rispondente a criteri di efficienza ed economicità la prassi di procedere fino al progetto esecutivo in assenza di risorse, per l’alea legata al reperimento dei fondi e il rischio di obsolescenza degli studi. Infine, il Collegio ha accertato che le criticità rilevate non sono tali da implicare le conseguenze di cui all’art. 22 del decreto-legge n. 76 del 2020, formulando raccomandazioni al Ministero e al Commissario.