Fusione tra comuni con dissesto o riequilibrio pluriennale in corso: legittimità (Corte dei Conti Sez. contr. Puglia n. 140 del 18.11.2024)

Principi di diritto (Massima)
L’art. 15 del d.lgs. n. 267/2000 e la correlata normativa regionale non pongono alcun divieto espresso alla fusione tra due o più comuni quando uno di essi sia soggetto a una procedura di riequilibrio finanziario pluriennale in itinere, ovvero versi in stato di dissesto. Il favor del legislatore, nazionale e regionale, per l’esercizio associato delle funzioni e per le fusioni prevale sull’asserita intangibilità della programmazione di rientro. Le obbligazioni derivanti dal piano di riequilibrio e dal dissesto transitano in capo al nuovo ente, che vi succede in universum ius. La fusione resta peraltro subordinata, ai sensi dell’art. 6 della legge della Regione Puglia n. 34/2014, alla preventiva valutazione dei vantaggi derivanti dall’operazione e della sostenibilità economico-finanziaria, patrimoniale e gestionale del nuovo comune.

Il Fatto

Il Sindaco di un Comune pugliese, con nota assunta al protocollo della Sezione regionale di controllo, ha formulato richiesta di parere in ordine all’interpretazione dell’art. 15 del d.lgs. n. 267/2000. L’ente intende avviare l’iter di fusione con comuni contigui: uno versa in stato di dissesto finanziario, un altro ha un piano di riequilibrio pluriennale approvato e in corso. Il quesito chiede se la fusione sia ammissibile a fronte di tale situazione finanziaria originaria, considerato che le obbligazioni dei piani e del dissesto sarebbero comunque incamerate dal nuovo ente.

La richiesta è stata trasmessa direttamente e non per il tramite del Consiglio delle autonomie locali. Il quesito è stato qualificato come di carattere generale, attinente alla contabilità pubblica, estraneo a provvedimenti già adottati e a profili di danno erariale.

La Motivazione della Corte

In via preliminare la Sezione verifica l’ammissibilità. Sotto il profilo soggettivo la richiesta è ammissibile perché sottoscritta dal sindaco, organo di vertice e rappresentante legale dell’ente. Sotto il profilo oggettivo il quesito attiene alla contabilità pubblica, poiché incide sulla formazione e gestione del bilancio, definito dalla Corte costituzionale n. 184 del 2016 “bene pubblico” funzionale a rendere certe le scelte dell’ente territoriale. La mancata trasmissione tramite il Consiglio delle autonomie locali non inficia l’ammissibilità, non essendo tale organo concretamente operante in Puglia.

Nel merito, la Sezione ricostruisce il quadro normativo. L’art. 15 del T.U.E.L. disciplina la fusione e ne prevede l’incentivazione con contributi straordinari. Un fil rouge lega gli interventi succedutisi dai primi anni Novanta, tutti caratterizzati dal favor legislatoris per l’esercizio associato di funzioni, per superare le difficoltà dei piccoli enti. Sul punto richiama la Corte costituzionale n. 171 del 2014, secondo cui le mutazioni delle circoscrizioni, “fatte salve le fusioni, per le quali il legislatore contempla un regime di favor”, devono avvenire senza aggravi per la finanza pubblica.

Quanto al riequilibrio finanziario pluriennale, disciplinato dagli artt. 243-bis e ss. del T.U.E.L., la Sezione osserva che il piano non è assistito da un’intangibilità assoluta: l’ordinamento contempla diverse ipotesi di rimodulazione, come la facoltà riconosciuta alla nuova amministrazione in caso di inizio mandato e l’ipotesi di overshooting in sede di monitoraggio. A sostegno della praticabilità della fusione richiama l’esempio della legge regionale toscana che ha istituito un nuovo comune per fusione di un ente soggetto a piano di riequilibrio.

La Sezione chiarisce poi che, per la successione tra enti locali, non esiste una disciplina generale: occorre far riferimento alla normativa di soppressione. Nel caso di fusione, permanendo le finalità degli enti che danno vita al nuovo soggetto, si configura una vera e propria successione in universum ius, con transito di tutti i rapporti al nuovo comune. Le obbligazioni derivanti dal piano di riequilibrio sono quindi riferibili al nuovo ente.

Analoga conclusione vale per il dissesto finanziario, disciplinato dagli artt. 244 e ss. del T.U.E.L., che non pone divieti espressi alle fusioni. Il comune dissestato mantiene un bilancio autonomo e distinto da quello dell’organo straordinario di liquidazione. Richiamando la Corte costituzionale n. 219 del 2022, la Sezione rileva che la normativa contiene correttivi a tutela dell’ente e dei creditori. Sarebbe illogico ammettere la fusione con un ente in riequilibrio e non con uno dissestato. In entrambi i casi la fusione è subordinata, ai sensi dell’art. 6 della legge regionale pugliese n. 34/2014, alla preventiva valutazione dei vantaggi e della sostenibilità economico-finanziaria, patrimoniale e gestionale dell’operazione.