Garanzia del Fondo PMI e giurisdizione del giudice ordinario (Cass. civ. Sez. Un. n. 22201 del 01.08.2025)

Principi di diritto (Massima)
In materia di controversie sulla concessione e sulla revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche, il riparto di giurisdizione si fonda sulla natura della situazione soggettiva azionata. Sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando l’amministrazione non dispone di alcun margine di apprezzamento discrezionale e si limita a verificare l’esistenza dei presupposti predeterminati dalla legge o dal contratto. Nel caso della garanzia concessa dal Fondo di Garanzia per le Piccole e Medie Imprese, il Gestore che nega l’attivazione per l’assenza di una condizione stabilita dal contratto non esercita poteri amministrativi, ma fa valere una ragione di non operatività della garanzia. La controversia attiene quindi alla fase esecutiva del rapporto e spetta al giudice ordinario, non al giudice amministrativo.

Il Fatto

Una banca ha presentato richiesta al Fondo di Garanzia per le Piccole e Medie Imprese, gestito da una società per la concessione di una garanzia pubblica su un finanziamento da erogare a una s.r.l. Il competente Comitato di Gestione ha concesso la garanzia per l’importo massimo garantito, pari all’80 per cento dell’operazione.

La beneficiaria è rimasta inadempiente e la banca ha escusso la garanzia. Il Gestore ha verificato che l’impresa finanziata non poteva collocarsi nella fascia di valutazione richiesta per l’ammissione alla procedura semplificata e ha comunicato l’avvio del procedimento di inefficacia della garanzia. La banca ha impugnato il provvedimento davanti al TAR Lombardia, che ha accolto il ricorso riconoscendo la giurisdizione amministrativa. Il Consiglio di Stato, in riforma, ha dichiarato il difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario. La banca ha proposto ricorso per cassazione, deducendo la violazione dei limiti della giurisdizione.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite muovono dal consolidato indirizzo secondo cui il riparto di giurisdizione in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche dipende dalla natura della situazione soggettiva fatta valere. Il Collegio richiama le pronunce del 2011 e del 2013 che hanno enucleato il criterio distintivo tra le due giurisdizioni.

Ne deriva che la giurisdizione ordinaria sussiste quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge e all’amministrazione spetta solo di verificare i presupposti, senza alcun apprezzamento discrezionale sull’an, sul quid e sul quomodo. Spetta invece al giudice amministrativo la controversia che riguardi una fase procedimentale anteriore al provvedimento attributivo del beneficio, oppure il caso in cui l’atto sia annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse.

La Corte riporta il principio affermato in tema di garanzia prestata dal Fondo, secondo cui, superata la fase prodromica al finanziamento originario, gli obblighi e le garanzie assunte dal Gestore in caso di inadempimento del mutuatario danno luogo a controversie in materia di diritti di credito, devolute al giudice ordinario: la garanzia non si differenzia da un’analoga obbligazione fideiussoria.

Il Collegio esamina la tesi della ricorrente secondo cui si tratterebbe di una revoca per assenza di un requisito e non di un inadempimento contrattuale. L’argomento è disatteso: la circostanza richiamata non incide sulla natura dei poteri esercitati. Il Gestore, nel negare l’attivazione, non ha svolto alcuna valutazione di opportunità, ma ha fatto valere una ragione di non operatività della garanzia per l’assenza di una condizione contrattuale. Vale il principio, affermato in tema di revoca dei contributi, che devolve al giudice ordinario le controversie in cui l’amministrazione non disponga di margini discrezionali.

Le considerazioni del giudice amministrativo sono pertanto condivise: l’atto impugnato non è frutto di una valutazione di opportunità, ma dell’accertamento della mancanza di un requisito stabilito a priori, con emersione di una situazione di diritto soggettivo. Il ricorso è dichiarato inammissibile, con condanna della ricorrente alle spese in favore della controricorrente; spese compensate con il Ministero, estraneo alla lite. Il Collegio applica l’art. 96, terzo e quarto comma, cod. proc. civ., in conformità alla proposta di definizione accelerata dell’art. 380-bis cod. proc. civ., e dà atto dei presupposti per il versamento del contributo unificato.