Giurisdizione amministrativa sul canone per occupazione abusiva di suolo (Cass. Sez. Un. n. 19210 del 12.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
In materia di conces sioni amministrative, le controversie concernenti indennità, canoni o altri corrispettivi riservate alla giurisdizione del giudice ordinario sono solo quelle con contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere d’intervento della pubblica amministrazione a tutela di interessi generali. Quando invece la controversia investe la verifica dell’azione autoritativa della p.a. sull’economia dell’intero rapporto concessorio, ovvero l’esercizio di poteri discrezionali-valutativi, la medesima è attratta nella sfera di competenza del giudice amministrativo. Il riparto si determina sulla base del petitum sostanziale, desunto dalla causa petendi e dalla intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio, con riguardo ai fatti allegati e al rapporto giuridico di cui sono espressione, e non dalla prospettazione della parte.

Il Fatto

Una società concessionaria autostradale impugnava davanti al TAR Campania un avviso di pagamento dell’indennità per l’occupazione abusiva di suolo pubblico, con la relativa sanzione amministrativa pecuniaria, spedito in forma esecutiva dal Comune, in relazione a un viadotto autostradale sovrastante alcune strade comunali. Contestualmente impugnava il regolamento comunale COSAP, nella parte in cui prescrive il rilascio di specifica concessione anche nelle ipotesi di esonero o esclusione del canone e prevede un termine di prescrizione decennale.

Il TAR Campania, con sentenza n. 1475 del 2023, dichiarava inammissibile il ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Il Consiglio di Stato, su appello della società, annullava la decisione e affermava la giurisdizione amministrativa. Il Comune ricorreva quindi per cassazione, deducendo la spettanza della giurisdizione al giudice ordinario per il carattere meramente patrimoniale della pretesa.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite muovono dal consolidato indirizzo secondo cui la giurisdizione si determina sulla base della domanda e, quanto al riparto, rileva il petitum sostanziale, individuato in funzione della causa petendi e della natura della posizione dedotta in giudizio, con riguardo ai fatti allegati e al rapporto giuridico di cui sono espressione (Sez. U n. 10374/2007; Sez. U n. 12378/2008; Sez. U n. 15323/2010; Sez. U n. 23436/2022).

Nel caso concreto il petitum sostanziale è costituito, in primo luogo, dalla contestazione dello stesso potere autoritativo dell’ente comunale di imporre la richiesta e il rilascio di un titolo concessorio, oltre al pagamento del relativo canone, per l’occupazione dello spazio aereo sovrastante il territorio comunale. L’impugnazione delle previsioni del regolamento comunale, atto amministrativo autoritativo e discrezionale, e la contestazione in radice del potere autoritativo della p.a. rispetto al preteso rapporto concessorio costituiscono i presupposti logici e giuridici della conseguente contestazione dell’intimazione di pagamento.

Trova dunque applicazione il principio per cui le controversie a contenuto meramente patrimoniale restano riservate al giudice ordinario solo quando non assuma rilievo un potere d’intervento della p.a. a tutela di interessi generali; quando invece la controversia coinvolge la verifica dell’azione autoritativa sull’intera economia del rapporto concessorio, essa è attratta nella competenza del giudice amministrativo (Sez. U n. 411/2007; Sez. U n. 15644/2010; Sez. U n. 13903/2011; Sez. U n. 20939/2011; Sez. U n. 24902/2011; Sez. U n. 16459/2020).

La Corte precisa che i precedenti richiamati dal ricorrente in memoria, pur riguardando controversie di oggetto analogo nel merito, non hanno statuito sulla giurisdizione. Le pronunce delle Sezioni Unite del 2025 hanno dichiarato inammissibili le questioni di giurisdizione; nelle altre pronunce della Prima Sezione civile la questione non risultava prospettata ed era coperta da giudicato interno.

Il ricorso è pertanto rigettato ed è dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo; il ricorso incidentale condizionato resta assorbito. Le spese del giudizio di legittimità sono integralmente compensate, in considerazione dell’alterno andamento del giudizio di merito e dell’oggettiva incertezza interpretativa sulle questioni oggetto del ricorso.